-A +A

overheidsverantwoordelijkheid in milieuzaken

Printervriendelijke versiePrintervriendelijke versieVerstuur naar een vriendVerstuur naar een vriend
Instantie: Raad van State
Datum van de uitspraak: 
maa, 17/11/2008
A.R.: 
187.998
Publicatie
tijdschrift: 
Rechtskundig weekblad
Uitgever: 
Intersentia
Jaargang: 
2009-2010
Pagina: 
957

Raad van State, Algemene vergadering – 17 november 2008

 

C. e.a. t/ Belgische Staat, Staatssecretaris voor Mobiliteit

Arrest nr. 187.998

Gezien het verzoekschrift dat de gemeente Sint-Pieters-Woluwe, de burgemeester van de gemeente Sint- Pieters-Woluwe, J.C. e.a. op 27 april 2004 hebben ingediend om de nietigverklaring te vorderen van onder meer de beslissingen van de minister van Mobiliteit:

– van 28 februari 2004 tot wijziging van het systeem van het preferentieel baangebruik van de luchthaven Brussel-Nationaal («preferential runway system»);

– van 28 februari 2004 tot wijziging van de vliegprocedures (vluchtroutes), in het bijzonder in zoverre ze aan vliegtuigen die overdag opstijgen van baan 20 oplegt om te wachten tot het bereiken van een hoogte van 1700 voet (in plaats van vroeger 700 voet) alvorens naar rechts af te draaien (zaak A. 148.551/g-103);

Gezien het verzoekschrift dat F. De B., K.C., P.H., B.K. en de vzw B. op 24 juni 2005 hebben ingediend om de nietigverklaring te vorderen van «het besluit van 16 juni 2005 van de minister van Mobiliteit, houdende beslissing inzake het baangebruik op zaterdag», en om in verband hiermee een dwangsom en bepaalde verbodsmaatregelen te horen opleggen (zaak A. 163.623/g-95);

...

Vierde middel

...

In milieuzaken kan de verantwoordelijkheid van de overheid vanuit een dubbel oogpunt worden bekeken: die verantwoordelijkheid kan rechtstreeks aan de orde zijn, wanneer de hinder rechtstreeks door de overheid is veroorzaakt; de overheid kan daarnaast ook verantwoordelijk zijn wanneer ze nalaat de rechten van de burgers behoorlijk te beschermen. Het is ingeval de verantwoordelijkheid van de overheid wordt bekeken vanuit het tweede oogpunt, dat mede rekening moet worden gehouden met de in het middel ingeroepen standstill-verplichting. Zoals het Grondwettelijk Hof in onder meer de arresten nr. 87/2007 van 20 juni 2007, nr. 114/2008 van 31 juli 2008 en nr. 121/2008 van 1 september 2008 overweegt, in verband met art. 23 van de Grondwet en het daarbij gewaarborgde recht op bescherming van een gezond leefmilieu, staat de standstill-verplichting eraan in de weg dat de bevoegde overheid het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde regelgeving in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat er daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang. De verzoekers zijn van oordeel dat er slechts een gevoelige vermindering van het beschermingsniveau mag zijn, als er daarvoor «dwingende redenen» zijn. Die opvatting vindt geen steun in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof.

Het is te dezen niet nodig om uit te maken of de bestreden maatregelen bekeken moeten worden als rechtstreekse inmengingen van de verwerende partij in de ingeroepen grondrechten, dan wel in het licht van de positieve verplichting van de verwerende partij om de verzoekers te beschermen tegen de hinder afkomstig van anderen, in dit geval de vliegtuigmaatschappijen. In de twee gevallen komt de toetsing van de bestreden instructies immers neer op een beoordeling van de vraag of de verwerende partij een billijk evenwicht in acht heeft genomen tussen de bij de zaak betrokken belangen, d.w.z. aan de ene kant de belangen van de verzoekers en aan de andere kant de algemene belangen die de verwerende partij met de bestreden maatregelen nastreeft.

18.2. De verwerende partij beschikt in deze aangelegenheid over een discretionaire bevoegdheid. Zowel de beslissing om het vliegverkeer van en naar de luchthaven Brussel-Nationaal op een bepaald niveau te handhaven, als de beslissing om de daaruit voortvloeiende geluidshinder volgens een bepaald systeem over de omwonenden van de luchthaven te verdelen, zijn beslissingen die beleidskeuzen inhouden. Wat dit laatste betreft, behoort het bijvoorbeeld tot de beleidsvrijheid van de overheid om te opteren, hetzij voor een model waarbij de geluidshinder zoveel mogelijk gedragen wordt door het geringste aantal inwoners van de omgeving rond de luchthaven en waarbij de vluchten bijgevolg worden geconcentreerd boven de gebieden met de geringste bevolkingsdichtheid (concentratiemodel), hetzij voor een model waarbij de geluidshinder zoveel mogelijk over alle inwoners van de omgeving van de luchthaven gespreid wordt en waarbij elke inwoner bijgevolg in vergelijkbare mate aan het geluid wordt blootgesteld (spreidingsmodel). Ook in de tenuitvoerlegging van het gekozen beleid, door middel van concrete maatregelen, beschikt de verwerende partij over een discretionaire bevoegdheid.

In de uitoefening van zijn wettigheidstoezicht mag de Raad van State aan het bestuur zijn beleidsvrijheid niet ontnemen. Hij mag zich dus niet in de plaats van de verwerende partij stellen, bijvoorbeeld wat betreft de keuze van het model om de geluidshinder over de inwoners te verdelen (concentratiemodel of spreidingsmodel) of wat betreft de concrete maatregelen ter uitvoering van het gekozen model. De Raad van State kan wel nagaan of de verwerende partij is gebleven binnen de grenzen die de wet aan haar optreden stelt, en met name of zij een billijk evenwicht tussen de betrokken belangen heeft bewaard.

18.3. Het doel dat de verwerende partij met de bestreden instructies nastreeft, wordt in die instructies nadrukkelijk geëxpliciteerd, namelijk in het antwoord op de bezwaren die de Raad van State heeft uiteengezet in zijn arrest nr. 126.669 van 19 december 2003 tegen de wijze waarop de beslissing van de Ministerraad van 3 december 2003 is tot stand gekomen. Uit dat antwoord, dat in de twee instructies in grotendeels gelijkluidende bewoordingen wordt gegeven, blijkt dat, «met inachtname van het beginsel van gelijkheid van openbare lasten, een billijke verdeling van de last en een spreiding, waar mogelijk, van de vastgestelde concentraties (wordt) nagestreefd». De bestreden beslissingen beogen «dat niemand meer geluidshinder ondervindt dan wat gemiddeld kan worden bereikt wanneer alle beschikbare banen relatief gebruikt worden en alle mogelijke vluchtroutes met gespreide uitwaaieringstracés worden benut».

Het verdelen van de geluidshinder over de inwoners volgens een systeem van «billijke spreiding» is gebaseerd op een beleidskeuze waarover de Raad van State zich niet heeft uit te spreken. Het volstaat te dezen vast te stellen dat die beleidskeuze op zich niet kennelijk onredelijk is. Het nastreven van een billijke spreiding, conform het beginsel van de gelijkheid van eenieder voor de openbare belasten, is bovendien een oogmerk van algemeen belang.

18.4. Tegenover het door de verwerende partij nagestreefde algemeen belang staan de individuele belangen van de verzoekers.

De tenuitvoerlegging van de op zichzelf niet te bekritiseren beleidskeuze om een billijke spreiding van de geluidshinder na te streven, brengt onvermijdelijk mee dat, als de geluidshinder minder dan voorheen geconcentreerd wordt boven bepaalde gebieden rond de luchthaven, te dezen de Noordrand, andere gebieden uit dezelfde ruimere omgeving een groter deel van de hinder te dragen krijgen. Dat de verzoekers, als inwoners van de Oostrand, ten gevolge van de bestreden beslissingen meer hinder dan voorheen ondervinden, levert op zichzelf geen strijdigheid op met hun grondrechten op bescherming van de gezondheid en op bescherming van een gezond leefmilieu.

Vraag is of de verzoekers, in verhouding tot de algemene belangen die de verwerende partij nastreeft, in concreto een onevenredig zware last moeten ondergaan.

In de uiteenzetting van het middel in het verzoekschrift voeren de verzoekers op dit punt weliswaar aan dat de toename van de hinder «aanzienlijk» zal zijn, maar zij maken niet duidelijk welke hinder zij in concreto vrezen te zullen ondervinden. Wel wijzen zij erop dat de hinder voor hen uitsluitend in de weekends toeneemt.

Zoals uit de bespreking van het derde middel blijkt, is aan de bestreden beslissingen een beoordeling van de verwachte weerslag op de geluidshinder voorafgegaan. Voor de jaren 2002 en 2003 is een geluidskadaster opgesteld, en voor 2004 is een geluidskadaster op basis van projecties opgemaakt. Zoals in de bestreden beslissingen wordt vermeld, zijn op basis van dit geluidskadaster door een studiebureau, Resource Analysis, en door een gezondheidsdeskundige, prof. Annemans, vergelijkingen gemaakt tussen 2002 (concentratiemodel) en 2004 (spreidingsmodel).

De volgende conclusies uit de «Studie van de milieu- impact van de spreiding van de geluidshinder van vliegverkeer van en naar Brussel-Nationaal» van Resource Analysis, gedateerd op 27 februari 2004, worden in de bestreden beslissingen aangehaald:

«– Het effect van het spreidingsplan is vooral tijdens de nacht goed merkbaar. Voor Lnight neemt zowel de oppervlakte van het geluidsbelaste gebied als het aantal betrokken inwoners significant af, namelijk met 60%. In de meest belaste zones (boven de 60 db(A) is dit zelfs 85%.

– Tijdens de nacht wordt de zone waarin eenmaal tot vijfmaal een piekbelasting van meer dan 70 db wordt verwacht, groter. De zones die een hogere frequentie vertonen, worden echter kleiner, en bijgevolg ook het aantal betrokken inwoners (het spreidingsplan halveert het aantal inwoners dat meer dan vijf keer ‘s nachts een piekbelasting groter dan 70 db buiten (of 45 db binnen) ondervindt bij overvlucht). Dit is conform de (WGO)-richtlijn die voorschrijft dat deze piekbelasting maximum tienmaal tot vijftienmaal per nacht mag worden overschreden.

– Voor Lden is er een lichte stijging waar te nemen van het aantal bewoners in de minst belaste contour (55- 60 db(A)). In de meer belaste contouren neemt het aantal potentieel gehinderden af. Ook het totaal aantal gehinderden neemt, zij het lichtjes, af.»

Uit de studie van prof. Annemans over «Gezondheidseconomische gevolgen nachtvluchten», eveneens gedateerd op 27 februari 2004, wordt in de bestreden beslissingen de volgende conclusie aangehaald:

«In deze analyse werd aangetoond dat een spreidingsplan een merkelijke daling teweegbrengt van de gezondheids- en gezondheidseconomische weerslag van nachtvluchten. Met het spreidingsplan zullen 19.5% minder personen onderhevig zijn aan slaapverstoring en zal daardoor op jaarbasis een bedrag (van) 29 miljoen euro maatschappelijke kosten vermeden worden».

Die berekeningen leiden volgens de motieven van de bestreden beslissingen tot de conclusie dat de te nemen maatregelen «een daling van de negatieve gezondheidsimpact van het luchtverkeer van en naar de Luchthaven Brussel-Nationaal (inhouden), en meer in het bijzonder dat het aantal personen dat ernstige hinder ondervindt daalt door de onderhavige maatregelen».

De verzoekers betwisten niet dat die conclusies ook voor hen opgaan. Zij voeren niet aan dat de bestreden maatregelen tot gevolg hebben, in strijd met wat in de genoemde rapporten wordt aangegeven, dat zij terechtkomen in een categorie van ernstig gehinderden.

Het is juist dat de verzoekers meer hinder ondervinden tijdens het weekend. Het is in die periode dat baan 02/20, in het licht van de capaciteitsvereisten van de luchthaven, gebruikt kan worden. De bestreden maatregelen zijn erop gericht vooral de nachtrust van zoveel mogelijk inwoners rond de luchthaven te waarborgen, en voor het overige in een billijke spreiding van de geluidshinder te voorzien. Het enkele feit dat de hinder voor de verzoekers in het weekend toeneemt, zonder evenwel een niveau te bereiken dat vanuit het oogpunt van de richtlijnen van de Wereldgezondheidsorganisatie kennelijk onaanvaardbaar is, houdt nog niet in dat de bestreden maatregelen resulteren in het opleggen van een onevenredig zware last.

18.5. Uit het bovenstaande volgt dat de verzoekers niet aannemelijk maken dat de bestreden beslissingen tot gevolg hebben dat het billijk evenwicht tussen het algemeen belang en de individuele belangen van de verzoekers wordt verbroken, ten nadele van de verzoekers.

Het middel kan niet worden aangenomen.

...

NOOT – De betekenis van de nationale luchthaven voor de rechtstreekse werking van art. 23 van de Grondwet in het annulatieberoep van de Raad van State lees deze noot met het paswoord van RW via deze link.

Gerelateerd
Aangemaakt op: ma, 01/02/2010 - 00:20
Laatst aangepast op: ma, 01/02/2010 - 00:20

Hebt u nog een vraag?

Hebt u nog een vraag in dit verband, klik dan hier om uw vraag aan ons te stellen, of meteen een afspraak te maken voor een consultatie.

Aanvulling

Heeft u een suggestie, aanvulling of voorstel tot correctie met betrekking tot deze pagina? Gebruik dit adres om het te melden.