-A +A

Onteigening motivering

Printervriendelijke versiePrintervriendelijke versieVerstuur naar een vriendVerstuur naar een vriend
Instantie: Grondwettelijk hof (arbitragehof)
Datum van de uitspraak: 
don, 07/09/2017
A.R.: 
186/2011

Krachtens artikel 2 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen moeten de bestuurshandelingen van bepaalde besturen uitdrukkelijk gemotiveerd worden. Krachtens artikel 3 van dezelfde wet, moet de opgelegde motivering in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen en afdoende zijn.

Met de uitdrukking "afdoende" wordt bedoeld dat de beslissing door de motivering moet worden gedragen.

In verband met onteigeningen moet de motivering vermelden waarom de onteigening noodzakelijk is, hetgeen impliceert dat de motivering moet berusten op werkelijke feiten, dat uit de motivering een redelijk verband tussen de voorgenomen onteigening en het vooropgestelde doel kan worden afgeleid en dat, naargelang het geval, uit die motivering blijkt dat de genomen beleidsopties afgewogen werden.

Het staat aan de feitenrechter te oordelen of de motivering afdoende is. Hij mag daarbij evenwel het wettelijk begrip van de motiveringsplicht van de overheid niet schenden.

Publicatie
tijdschrift: 
juridat
In bibliotheek?: 
Dit item is beschikbaar in de bibliotheek van advocatenkantoor Elfri De Neve

Nr. C.16.0360.N
HOF TE WASSENHOVE nv, met zetel te 1700 Dilbeek, Bruggeveldstraat 28,
eiseres,
tegen
DIENSTVERLENENDE VERENIGING INTERGEMEENTELIJK SAMENWERKINGSVERBAND VOOR RUIMTELIJKE ORDENING EN SOCIOECONOMISCHE EXPANSIE, met zetel te 9420 ErpeMere, Joseph Cardijnstraat 60,
verweerster,
woonplaats kiest.

I. RECHTSPLEGING VOOR HET HOF
Het cassatieberoep is gericht tegen het arrest van het hof van beroep te Gent van 2 februari 2016.

II. CASSATIEMIDDELEN
De eiseres voert in haar verzoekschrift dat aan dit arrest is gehecht, drie middelen aan.

III. BESLISSING VAN HET HOF

Beoordeling

Eerste middel

1. De eiseres heeft voor de appelrechters aangevoerd dat de onteigening door de verweerster is aangetast door machtsafwending, omdat de verweerster door de onteigening veeleer het private belang van enkele investeerders en haar eigen financiële belangen nastreeft, dan wel het algemeen belang.

2. De appelrechters verwerpen en beantwoorden dit verweer met de onder titel 3.1 van het arrest vermelde redenen.

3. Verder hoefden zij niet te antwoorden op de bewering dat de door machtsafwending aangetaste bestuurshandeling ook gericht kan zijn op een ander algemeen belang dan datgene dat door de wet is bedoeld, aangezien deze bewering niet een apart middel, maar een argument vormt ter staving van het middel inzake het bestaan van machtsafwending door de verweerster.

In zoverre het middel de schending aanvoert van artikel 149 Grondwet, kan het niet worden aangenomen.

4. Uit het arrest blijkt niet dat de appelrechters feitelijke gegevens hebben vastgesteld waaruit blijkt dat de verweerster door de onteigening geen enkel gemeentelijk belang doch slechts een regionaal belang heeft nagestreefd.

5. In zoverre het middel schending aanvoert van artikel 159 Grondwet, en de artikelen 3 en 62, derde lid, van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking, en miskenning van het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten, verplicht het middel het Hof tot een onderzoek van feiten waarvoor het niet bevoegd is.
In zoverre is het middel niet ontvankelijk.

Tweede middel

Eerste onderdeel

6. Artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM bepaalt dat alle natuurlijke of rechtspersonen recht hebben op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht.

Artikel 16 Grondwet bepaalt dat niemand van zijn eigendom kan worden ontzet dan ten algemene nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling.

7. Uit deze bepalingen volgt dat een onteigening ten algemene nutte slechts kan plaatsvinden indien zij strikt noodzakelijk is. De onteigenende overheid dient aldus te onderzoeken of zij het onteigeningsdoel kan verwezenlijken zonder een onteigening uit te voeren.

8. Krachtens artikel 2 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen moeten de bestuurshandelingen van bepaalde besturen uitdrukkelijk gemotiveerd worden. Krachtens artikel 3 van dezelfde wet, moet de opgelegde motivering in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen en afdoende zijn.
Met de uitdrukking "afdoende" wordt bedoeld dat de beslissing door de motivering moet worden gedragen.

9. In verband met onteigeningen moet de motivering vermelden waarom de onteigening noodzakelijk is, hetgeen impliceert dat de motivering moet berusten op werkelijke feiten, dat uit de motivering een redelijk verband tussen de voorgenomen onteigening en het vooropgestelde doel kan worden afgeleid en dat, naargelang het geval, uit die motivering blijkt dat de genomen beleidsopties afgewogen werden.

Het staat aan de feitenrechter te oordelen of de motivering afdoende is. Hij mag daarbij evenwel het wettelijk begrip van de motiveringsplicht van de overheid niet schenden.

10. De appelrechters oordelen dat:

de eiseres met betrekking tot de huidige onteigeningsprocedure nooit een aanvraag tot zelfrealisatie indiende en de bevoegde Vlaamse minister de aanvraag die op 27 augustus 2009 werd ingediend, op 13 september 2009 onontvankelijk heeft verklaard, zonder dat tegen die beslissing een rechtsmiddel werd aangewend;
de beslissingsinstanties op geen enkel relevant moment van de huidige onteigeningsprocedure dan ook geenszins ertoe gehouden waren rekening te houden met een aanvraag tot zelfrealisatie;

wanneer een overheid of andere instantie die daartoe gemachtigd is ten algemene nutte een project wenst te realiseren waarvoor gronden moeten worden verworven

waarvoor geen minnelijke verwerving mogelijk blijkt, zij immers bezwaarlijk ertoe gehouden kan zijn de theoretische denkoefening te maken naar de mogelijkheid

dat een van de onteigenden in wezen in de voorwaarden zou kunnen zijn om tot zelfrealisatie over te gaan, wanneer er geen initiatief uitgaat van de onteigende;
er van die overheid of instantie niet kan worden geëist dat zij die onteigende, die zelf het initiatief niet neemt, actief aanspreekt om een dergelijke zelfrealisatie in overweging te nemen;

zelfs al had de eiseres in de oorspronkelijke onteigening wel een project van zelfrealisatie ingediend, dat nog niet kan betekenen dat de verweerster in dat verband een motivering moest verstrekken, precies omdat er op geen enkel moment waarop in de huidige onteigeningsprocedure relevante beslissingen moesten worden genomen, een initiatief tot zelfrealisatie genomen was;

de eiseres ten onrechte ervan uitgaat dat in het kader van een onteigening die gesteund is op artikel 73 van het Decreet van 19 december 2003 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2004 (maatregelen ter bevordering van de economische expansie), in het bijzonder door de aanleg van bedrijventerreinen, de zelfrealisatie door een private onteigende mogelijk zou zijn;

hoe dan ook vaststaat dat niet voldaan is aan de voorwaarden van artikel 2.4.3, § 2, VCRO, minstens omdat de mogelijkheid tot zelfrealisatie door een private eigenaar daar alleen voorzien is voor onteigeningen krachtens een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan (vierde lid);
het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen onder het "richtinggevend gedeelte" bepaalt dat "de realisatie van bedrijventerreinen in handen dient te zijn van de overheid";

niet in te zien is, en de eiseres daartoe evenmin argumenten aanvoert, hoe en in welke mate sprake zou zijn van de redenen, opgesomd in artikel 2.1.2, § 3, VCRO, namelijk "onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten of dringende sociale economische of budgettaire redenen", op grond waarvan een afwijking toegelaten zou zijn op dit richtinggevend gedeelte van het ruimtelijk structuurplan.

11. Op die gronden oordelen de appelrechters onaantastbaar dat, ondanks het bestaan van een uitdrukkelijke motiveringsplicht op basis van de wet van 29 juli 1991, in de gegeven omstandigheden geen verplichting bestond voor de verweerster om op eigen initiatief te vermelden dat en waarom geen zelfrealisatie mogelijk was en dat er te dezen geen andere weg was om het project te realiseren dan via onteigening.

Hierdoor schenden de appelrechters noch artikel 1, eerste lid, Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM, de artikelen 16 en 159 Grondwet, en de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991, noch miskennen zij hierdoor het zorgvuldigheidsbeginsel.

Het onderdeel kan niet worden aangenomen.

Tweede onderdeel

12. Uit de stukken waarop het Hof vermag acht te slaan, blijkt dat het machtigingsbesluit tot onteigening van de Vlaamse minister van 19 oktober 2011 verwijst naar de besluiten van de raad van bestuur van de verweerster van 1 maart 2011 en 7 juni 2011, die integraal deel uitmaken van het machtigingsbesluit, en dat het besluit van 7 juni 2011 op zijn beurt verwijst naar het besluit van de raad van bestuur van de verweerster van 6 oktober 2009 "waarbij het openbaar nut en de hoogdringendheid afdoende zijn gemotiveerd, beslissing die aan dit besluit zal worden gehecht om er onverkort en integraal deel van uit te maken."

Uit de stukken waarop het Hof vermag acht te slaan, blijkt dat in het vernoemde besluit van 6 oktober 2009 vermeld wordt dat:

"uit het verslag van het voor de minnelijke verwervingen aangestelde studiebureau blijkt dat een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven";

"de noodzaak tot de totale verwerving en tot de toepassing van de procedure van onteigening bij hoogdringende omstandigheden blijkt uit volgende elementen: het realiseren van de opgelegde taakstelling in het RUP (...); het huidig gebrek aan vestigingsmogelijkheden daartoe (...); het aanleggen van een ‘ijzeren voorraad'; het behoud van een economisch weefsel (...)";

"vooraleer begonnen kan worden met de aanleg van de vereiste uitrusting op het nieuwe industrieterrein, uiteraard alle noodzakelijke gronden dienen te worden verworven";

"gelet op het hogervermelde verslag van de minnelijke onderhandelaar waaruit blijkt dat een aantal van de eigenaars van deze percelen niet tot minnelijke aankoop wenst over te gaan; het totale gebrek aan vestigingsmogelijkheden voor bedrijven van regionaal belang op korte termijn; de dwingende vraag van een heel aantal bedrijven die momenteel voorligt; het feit dat de realisatie van een bedrijventerrein meerdere jaren in beslag neemt en de noodzakelijke grondverwerving slechts de eerste stap is, aldus (...) toepassing dient te worden gemaakt van de onteigening bij hoogdringende omstandigheden."

13. Anders dan waarvan het onderdeel uitgaat, blijkt uit de motivering van de onteigeningsbesluiten aldus wel degelijk de noodzaak om tot onteigening over te gaan.

In zoverre het onderdeel op die grond de schending aanvoert van de artikelen 16 en 159 Grondwet, artikel 3 van de wet van 26 juli 1962 betreffende de rechtspleging bij hoogdringende omstandigheden inzake onteigening ten algemene nutte en de artikelen 1, 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 op de motivering van bestuurshandelingen, kan het niet worden aangenomen.

14. In zoverre het onderdeel aanvoert dat het besluit van 6 oktober 2009 geen betrekking heeft of kan hebben op de percelen van de eiseres, aangezien de onmogelijkheid om de gronden minnelijk te verwerven niet vaststond op het moment van dat besluit, verplicht het onderdeel het Hof tot een onderzoek van feiten, waarvoor het niet bevoegd is.

In zoverre het onderdeel op die grond de schending aanvoert van de artikelen 1, 2 en 3 van voormelde wet van 29 juli 1991, is het niet ontvankelijk.

15. Uit het arrest blijkt verder niet dat de appelrechters hun oordeel steunen op een uitleg van de brief van de raadsman van de eiseres van 28 mei 2010 aan de verweerster noch op een uitleg van de brief van de verweerster van 15 april 2011 en het antwoord daarop van de eiseres van 5 mei 2011.
In zoverre het onderdeel de miskenning van de bewijskracht van deze stukken aanvoert, mist het feitelijke grondslag.

16. In zoverre het onderdeel verder de schending aanvoert van artikel 159 Grondwet in samenhang met de artikelen 1, 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991, is het afgeleid uit de tevergeefs aangevoerde miskenning van de bewijskracht van de voormelde stukken.

In zoverre is het onderdeel niet ontvankelijk.

17. Anders dan waarvan het onderdeel uitgaat, geven de appelrechters met de onder titel 3.3 van het arrest vermelde redengeving wel aan om welke reden er "geen andere weg was om het project te realiseren dan via onteigening."

In zoverre het onderdeel de schending aanvoert van artikel 149 Grondwet, mist het feitelijke grondslag.

Derde middel

18. Krachtens artikel 2.4.6, § 1, VCRO wordt bij het bepalen van de waarde van het onteigende perceel geen rekening gehouden met de waardevermeerdering of
vermindering die voortvloeit uit de voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan, voor zover de onteigening wordt gevorderd voor de verwezenlijking van dat ruimtelijk uitvoeringsplan.

19. Deze bepaling die inhoudt dat, wanneer de onteigening wordt gevorderd voor de verwezenlijking van een ruimtelijk uitvoeringsplan, bij het bepalen van de waarde van het onteigende perceel geen rekening wordt gehouden met de waardevermeerdering of vermindering die voortvloeit uit de voorschriften van dat ruimtelijk uitvoeringsplan, vertolkt een algemeen beginsel dat van toepassing is ongeacht de rechtsgrond van de onteigening.
In zoverre het middel van een andere rechtsopvatting uitgaat, faalt het naar recht.

20. De eiseres verzoekt het Hof een prejudiciële vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof aangaande de verenigbaarheid van artikel 2.4.6, § 1, VCRO met de artikelen 10, 11 en 16 Grondwet in samenhang gelezen met het legaliteitsbeginsel, het beginsel van de voorzienbaarheid van het overheidsingrijpen en artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM, zonder evenwel te preciseren hoe deze bepalingen of beginselen geschonden of miskend zouden worden noch waarin de discriminatie tussen bepaalde categorieën van personen zou bestaan.

21. Het Hof is derhalve niet verplicht tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof.

Dictum
Het Hof,
Verwerpt het cassatieberoep.
Veroordeelt de eiseres tot de kosten.
Bepaalt de kosten voor de eiseres op 1.409,88 euro.
Dit arrest is gewezen te Brussel door het Hof van Cassatie, eerste kamer, en in openbare rechtszitting van 7 september 2017 uitgesproken

 

VOORZIENING IN CASSATIE

 

VOOR: HOF TE WASSENHOVE N.V., met maatschappelijke zetel te 1700 DILBEEK, Bruggeveldstraat 28, ingeschreven met KBOnummer 0420.991.777.

Eiseres tot cassatie,

TEGEN: De DIENSTVERLENENDE VERENIGING INTERGEMEENTELIJK SAMENWERKINGSVERBAND VOOR RUIMTELIJKE ORDENING EN SOCIOECONOMISCHE EXPANSIE met maatschappelijke zetel te 9420 ERPEMERE, Joseph Cardijnstraat 60, ingeschreven met KBOnummer 0200.305.493 en die woonstkeuze heeft gedaan op het kantoor van gerechtsdeurwaarder Ann BORREMANS, 1760 Roosdaal, Brusselstraat 20.

Verweerster in cassatie

Aan de Heren Eerste Voorzitter en Voorzitters, aan de Dames en Heren Raadsheren, leden van het Hof van Cassatie,

Hooggeachte Heren en Dames,

Eiseres heeft de eer om het arrest, dat op 2 februari 2016 op tegenspraak tussen partijen werd gewezen door de 5de kamer van het hof van beroep te Gent (A.R. 2016/1141), aan uw toezicht te onderwerpen.

DE FEITEN EN PROCEDUREVOORGAANDEN

1. Het geschil heeft betrekking op een onteigening door de Dienstverlenende Vereniging intergemeentelijk Samenwerkingsverband voor Ruimtelijke Ordening en SocioEconomische Expansie (hierna: ‘Verweerster') van bepaalde percelen onroerend goed die in eigendom toebehoorden aan Eiseres.

2. Op 12 december 2007 werd door de provincieraad van de provincie OostVlaanderen overgegaan tot voorlopige vaststelling van het ontwerp van provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan (PRUP) "Afbakening kleinstedelijk gebied Zottegem".

3. Op 25 februari 2008 gaf de gemeenteraad van de stad Zottegem aan Verweerster opdracht tot de "duurzame ontwikkeling" van het bedrijventerrein GrotenbergeLeenstraat en op 11 maart 2008 aanvaardde de raad van bestuur van Verweerster die opdracht.

4. Op 2 september 2008 besliste het directiecomite van Verweerster om het onteigeningsplan "Regionaal bedrijventerrein Leenstraat" voorlopig vast te stellen.

5. De bevoegde Vlaamse Minister keurde het PRUP definitief goed op 17 november 2008 (B.S. 4 december 2008).

6. Op 10 februari 2009 besliste het directiecomite van Verweerster om het ontwerp van onteigeningsplan "Regionaal bedrijventerrein Leenstraat" definitief vast te stellen en de onteigeningsmachtiging aan te vragen.

7. Op 22 juli 2009 verzocht Verweerster de bevoegde Vlaamse minister om een onteigeningsmachtiging.

Op 3 mei 2010 machtigde de bevoegde Vlaamse minister Verweerster ertoe over te gaan tot de gerechtelijke onteigening van de betreffende onroerende goederen.

8. Eiseres diende op 27 augustus 2010, bij de bevoegde Vlaamse minister een verzoek tot zelfrealisatie van het bedrijventerrein "Leenstraat" in overeenkomstig artikel 2.4.3 §2 V.C.R.O (stuk 3).

9. Op 30 augustus 2010 legde Verweerster ten aanzien van Eiseres een verzoekschrift tot onteigening ten algemenen nutte neer voor het Vredegerecht van het kanton HerzeleZottegem, zetel Zottegem.

10. Op 6 september 2010 liet Verweerster Eiseres dagvaarden om te verschijnen op de plaatsbeschrijving van 17 september 2010.

11. Op 13 september 2010 besliste de bevoegde Vlaamse Minister dat de door Eiseres op 27 augustus 2010 ingediende aanvraag tot zelfrealisatie van het bedrijventerrein onontvankelijk was om reden dat de onteigening niet toegestaan was op grond van artikel 2.4.3 §2 V.C.R.O. doch op grond van de wetgeving op de economische expansie, meer bepaald artikel 73 van het Decreet van 19 december 2003 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting.

12. Bij vonnis van 10 februari 2011 verklaarde de vrederechter de vordering tot onteigening van de percelen toebehorende aan Eiseres onontvanklijk wegens materiele vergissingen met betrekking tot de weergave van de oppervlakten op de onteigeningsplannen.

13. Verweerster is dienvolgens herbegonnen met de onteigeningsprocedure vanaf de administratieve fase.

14. Met haar aangetekende brief van 21 april 2011 diende Eiseres een bezwaarschrift in tegen de geplande onteigening voor de ontwikkeling van het nieuwe bedrijventerrein Leenstraat, zoals vastgesteld op het onteigeningsplan.

Bij beslissing van de raad van bestuur van Verweerster van 7 juni 2011 werd het ingediende bezwaar van de Eiseres ontvankelijk doch ongegrond verklaard.

15. Met een brief van 5 juli 2011 werd door Verweerster aan de bevoegde Vlaamse ministers machtiging gevraagd tot onteigening.

De bevoegde Vlaamse Minister verleende bij besluit van 19 oktober 2011 machtiging aan Verweerster om over te gaan tot gerechtelijke onteigening van de betreffende onroerende goederen waarvan Eiseres eigenaar is (B.S., 3 november 2011).

16. Op 5 december 2011 legde Verweerster ter griffie van het Vredegerecht HerzeleZottegem kanton Zottegem een verzoekschrift neer tot onteigening voor openbaar nut.

Eiseres werd op 14 december 2011 gedagvaard om aanwezig te zijn op de plaatsbeschrijving die door de vrederechter werd bevolen.

Bij vonnis van 19 april 2012 oordeelde de vrederechter dat de onteigening regelmatig is en dat alle formaliteiten werden vervuld zodat hij de provisionele vergoeding vastlegde. Bij vonnis van 27 juni 2013 werd de voorlopige vergoeding vastgelegd.

17. Eiseres liet op 13 september 2013 een dagvaarding in herziening betekenen om te verschijnen voor de rechtbank van eerste aanleg te Oudenaarde (sinds 1 april 2014 rechtbank van eerste aanleg OostVlaanderen, afdeling Oudenaarde).

18. De tweede kamer van de rechtbank van eerste aanleg OostVlaanderen, afdeling Oudenaarde, bepaalde in zijn vonnis van 24 september 2014 de onteigeningsvergoeding toekomend aan Eiseres.

19. Eiseres stelde tegen dat vonnis hoger beroep in voor het hof van beroep te Gent.

20. Het appelgerecht sprak zich per arrest dd. 2 februari 2016 in de zaak als volgt uit:

"verklaart het principaal en het incidenteel hoger beroep ontvankelijk;
verklaart het principaal hoger beroep ongegrond en het incidenteel hoger beroep deels gegrond, namelijk wat de gerechtskosten van de eerste aanleg betreft;

bevestigt het bestreden vonnis, behalve wat de kosten van de eerste aanleg van de herzieningsprocedure betreft en regelt die kosten zoals hierna bepaald;

veroordeelt [Eiseres] tot het betalen van de gerechtskosten van de beide instanties van de herzieningsprocedure, vastgesteld als volgt:

aan de kant van de [Verweerster] (maar haar ten laste blijvend):
• dagvaarding en rolstelling eerste aanleg: 394,56 EUR

aan de kant van de [Eiseres]:
• rechtsplegingsvergoeding eerste aanleg: 1.320,00 EUR
• rechtsplegingsvergoeding hoger beroep: 1.320,00 EUR"

Tegen dit laatste arrest voert Eiseres volgende grieven aan:

 

EERSTE MIDDEL TOT CASSATIE

Geschonden wetsbepalingen

De artikelen 149 en 159 van de Grondwet;

het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten;

artikel 3 en 62, derde lid, van het Decreet van het Vlaamse Gewest van 6 juli 2001 houdende Intergemeentelijke Samenwerking (B.S., 31 oktober 2001), (hierna het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking).

Aangevochten beslissing

De appelrechters verwerpen het door Eiseres opgeworpen middel gesteund op machtsafwending op grond van de volgende motieven:

"De doelstelling van [Verweerster] strekt tot het algemeen nut van de betrokken leden en haar inwoners. De eventuele opbrengsten uit projecten moet[en] voor dat doel worden aangewend. Van winstoogmerk kan dus geen sprake zijn.

Uit het feitenrelaas blijkt verder overduidelijk dat [Verweerster] de onteigening doorvoert om haar opdracht uit te voeren, gegeven door de gemeente Zottegem, om een bedrijventerrein aan te leggen op gronden die volgens de aanvankelijk voorlopig goedgekeurde plannen van het PRUP daartoe bestemd waren. Het aanleggen van het bedrijventerrein en de onteigening daartoe is gesteund op de economische expansiewetgeving, in het bijzonder het decreet van 19 december 2003 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2004 (hierna Decreet Bedrijventerreinen 2003).
Met die economische expansiewetgeving beoogt de wetgever de optredende besturen op vlak van economische expansie instrumenten aan te reiken om het beleid te kunnen uitvoeren, waaronder de onteigening. Het aanleggen en opvolgen van een bedrijventerrein strekt tot algemeen nut. Behalve 'ruimtelijke planning en ordening', heeft zij ook tot doel het ondernemerschap te ondersteunen en dit niet in het minst met het doel werkgelegenheid te creëren. Dat staat ook duidelijk verwoord in de beslissing van de raad van de [Verweerster] van 6 oktober 2009.

(...)

Het middel is ongegrond."

Grieven

Op grond van het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten en artikel 159 van de Grondwet, behoort het tot de bevoegdheid van de rechterlijke macht om de externe en interne wettigheid van het handelen of het niethandelen van een overheid te toetsen en te onderzoeken of het strookt met de wet, dan wel op machtoverschrijding of machtsafwending berust.

Machtsafwending betreft de onwettigheid waarbij een bestuursorgaan de bevoegdheid welke hem bij de wet tot het bereiken van een bepaald oogmerk van algemeen belang is gegeven, gebruikt tot het nastreven van een ander doel.

Er bestaan twee soorten machtsafwending: enerzijds, machtsafwending dat een privaat belang nastreeft, en, anderzijds, machtsafwending dat gericht is op een ander algemeen belang dan datgene dat door de wet is bedoeld.

De wet, het decreet of de ordonnantie verleent de rechtspersoonlijkheid slechts voor een bepaald doel, namelijk het doel waarvoor de instelling of dienst is opgericht. Op grond van dit zogenaamde specialiteitsbeginsel kan de rechtspersoon enkel met het oog op de verwezenlijking van zijn doel handelen.

Zo vermag het orgaan enkel gebruik te maken van een bevoegdheid dat is verleend voor de realisatie van het maatschappelijk doel of het algemeen belang van de betrokken overheid zelf. Een publiekrechtelijk orgaan kan inderdaad nooit vrij het doel kiezen waartoe het zijn bevoegdheid gebruikt.

Dienvolgens, zelfs als een openbare instelling, zoals Verweerster, principieel bevoegd is om te onteigenen mag het deze bevoegdheid enkel aanwenden indien zulks strekt tot de realisatie van haar maatschappelijk doel.

Artikel 3 van het Decreet houdende de Intergemeentelijke Samenwerking van 6 juli 2001 ("Decreet Intergemeentelijke Samenwerking"), dat van toepassing is op Verweerster, omschrijft het maatschappelijk doel van Verweerster en luidt als volgt:

"Met het oog op de gemeenschappelijke behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang kunnen twee of meer gemeenten, onder de voorwaarden bepaald in dit decreet, samenwerkingsverbanden tot stand brengen met of zonder rechtspersoonlijkheid, met of zonder beheersoverdracht."

Dit artikel bepaalt aldus uitdrukkelijk dat de gemeentelijke samenwerkingsverbanden, zoals Verweerster, slechts opgezet kunnen worden voor de gemeenschappelijke behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang.

Artikel 62, derde lid van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking bepaalt voorts het volgende:

"De dienstverlenende of de opdrachthoudende vereniging kan door de Vlaamse regering gemachtigd worden om in eigen naam en voor eigen rekening over te gaan tot de onteigeningen die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van haar statutaire doelstellingen."

Een regionaal bedrijventerrein is een uitgerust terrein bestemd voor de inplanting van economische activiteiten die de schaal van zijn lokale omgeving overschrijdt. Een lokaal bedrijventerrein is, daarentegen, een bedrijventerrein dat uitsluitend bestemd is voor lokale bedrijven.

Het is het Vlaamse Gewest dat de regionale bedrijventerreinen afbakent in de grootstedelijke gebieden, in de regionaalstedelijke gebieden en in het economisch netwerk van het Albertkanaal en dat voor de onteigening met het oog op de realisatie ervan bevoegd is.

Het is daarentegen de provincie die de regionale bedrijventerreinen afbakent in de structuurondersteunende kleinstedelijke gebieden, in de kleinstedelijke gebieden op provinciaal niveau en in de specifieke economische knooppunten en dat voor de onteigening terzake bevoegd is.

De gemeente bakent de lokale bedrijventerreinen af en is voor de onteigening terzake bevoegd.

Wanneer er sprake is van een gemengd bedrijventerrein is de hogere hiërarchie vanzelfsprekend bevoegd voor de onteigening van de gedeeltes die tot de bevoegdheid van de lagere hiërarchie behoren, doch niet omgekeerd: gemeentes en gemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn niet bevoegd om die gedeeltes te onteigenen die tot de bevoegdheid behoren van een hogere hiërarchie.

Aldus verschillen de lokalisatie, inrichtingsprincipes en bevoegde onteigenende overheid naargelang het om een lokaal of regionaal bedrijventerrein gaat: de regionale bedrijventerreinen overstijgen derhalve de gemeentelijke bevoegdheid zodat de ontwikkeling en exploitatie van een dergelijk bedrijventerrein en de daarmee gepaard gaande onteigening dan ook buiten de bevoegdheidsfeer vallen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, zoals Verweerster er één is.

De invulling van de onteigeningsbevoegdheid wordt als volgt benadrukt in artikel 2.1, vierde lid, van de Omzendbrief 2011/5 betreffende het Besluit van de Vlaamse Regering inzake onteigeningen ten algemenen nutte ten behoeve van de gemeenten, de provincies, de autonome gemeentebedrijven, de autonome provinciebedrijven, de O.C.M.W.'s, de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en de provinciale ontwikkelingsmaatschappijen:

"Iedere instantie met onteigeningsbevoegdheid kan slechts onteigenen in de gevallen waar de wet bepaalt dat onteigend kan worden. Indien het om een algemene onteigeningsbevoegdheid gaat, kan dit slechts wanneer het doel van de onteigening binnen de bevoegdheidssfeer ligt van de onteigenende instantie. Bijvoorbeeld gemeenten en provincies regelen alles wat van gemeentelijk en provinciaal belang is. Het algemeen nut krijgt zo per onteigenende instantie een functionele invulling. Ik verwijs hiervoor naar de verschillende habilitatiewetten. De wettelijke bepalingen en de statutaire doelstellingen zijn hiervoor bepalend. Zo zullen autonome gemeente en provinciebedrijven en dienstverlenende of opdrachthoudende verenigingen slechts kunnen onteigenen binnen de grenzen van het wettelijke en statutair bepaald doel." .

Ingeval van machtsafwending heeft de aangetaste rechtshandeling van Verweerster de schijn van een regelmatige administratieve handeling aangezien het uitgaat van een overheid die de daarbij voorgeschreven materieel en formeelrechtelijke regelen in acht heeft genomen, maar is de rechtshandeling aangetast door een interne onwettigheid wanneer de aan de overheid verstrekte bevoegdheid om te onteigenen op gemeentelijk vlak voor een ander doel wordt aangewend, i.e. voor een onteigening op regionaal vlak, zodat het door de hoven en rechtbanken dient te worden gecensureerd op grond van artikel 159 van de Grondwet.

Eiseres wees desbetreffend in haar allesomvattende syntheseconclusie in graad van beroep op het volgende:

"De door artikel 159 G.W. aan de hoven en rechtbanken toegekende bevoegdheid strekt zich uit zowel tot het gebied van de externe als de interne wettigheid van de bestuurshandeling. Evenals de administratieve rechter dient de justitiële rechter de machtsafwending, die een vorm van onwettigheid is, te kunnen censureren.

De hoven en de rechtbanken zullen het met machtsafwending genomen besluit of reglement ontoepasselijk verklaren.

De door machtsafwending aangetaste administratieve rechtshandeling heeft de schijn van een regelmatige handeling, zij gaat uit van een daartoe bevoegde overheid die de daarbij voorgeschreven materieel en formeelrechtelijke regelen in acht heeft genomen, maar zij is aangetast door een verborgen gebrek dat verband houdt met de door de overheid nagestreefde bedoeling en zodoende tot de interne wettigheid behoort.

De door machtsafwending aangetaste bestuurshandeling is niet noodzakelijk genomen met een oogmerk dat zonder verband is met het openbaar belang. Zij kan gericht zijn op een ander algemeen belang dan datgene dat door de wet is bedoeld. Machtsafwending kan worden afgeleid uit handelingen die, elk afzonderlijk genomen, weliswaar niet toelaten tot aanwezigheid van machtsafwending te besluiten, maar die in hun onderlinge samenhang worden beschouwd, het bewijs leveren dat de overheid een machtsoverschrijding beging." (pagina 20).

Na te hebben vastgesteld dat "het realiseren van de opgelegde taakstelling in het RUP [Regionaal Uitvoeringsplan] Zottegem (...) geselecteerd (is) als kleinstedelijk gebied op provinciaal niveau" hetgeen "betekent dat het een rol krijgt op het vlak van bundelen van activiteiten voor een ruimere regio" met "onder meer de mogelijkheid tot het ontwikkelen van regionale bedrijventerreinen als daar behoefte aan is" en dat "de taakstelling van het kleinstedelijk gebied Zottegem wordt aangegeven vanuit het provinciaal niveau" en "deze taakstelling (...) Zottegem in staat (moet) stellen een voldoende aanbod te realiseren voor regionale bedrijvigheid in het zuidelijk openruimtegebied, geclusterd in de kleinstedelijke gebieden" waardoor "in de door de Provincie toegewezen taakstelling (...) ook het te realiseren aanbod aan ruimte voor regionale bedrijvigheid (zit) vervat" en tenslotte dat "de gegeven taakstelling (...) voor de stad Zottegem 15 ha, geactualiseerd 16 ha. (bedraagt)" hetgeen "(...) als voIgt (wordt) gedifferentieerd: ruimte voor regionale bedrijvigheid (percelen groter dan 0,5 ha): ca 13 ha; ruimte voor lokale bedrijvigheid: ca 3 ha." waardoor "in deze context (...) het gebied Leenstraat aangeduid (wordt) als een nieuw gemengd regional bedrijventerrein beslissen de appelrechters desalniettemin dat "het aanleggen en opvolgen van een bedrijventerrein" door Verweerster, "(...) tot algemeen nut (strekt)" ofschoon deze laatste een intergemeentelijk samenwerkingsverband is en derhalve voor regionale materies en daarmee betrekking hebbende onteigeningen niet bevoegd is en in een dergelijke context niet op wettige wijze tot onteigening kan overgaan.

Na te hebben vastgesteld dat "in deze context (...) het gebied Leenstraat aangeduid (wordt) als een nieuw gemengd regional bedrijventerrein", desalniettemin te hebben beslist dat er geen sprake is van machtsafwending in hoofde van Verweerster enkel op grond van de overweging dat het aanleggen en opvolgen van het regionale bedrijventerrein door Verweerster "tot het algemeen nut (strekt)", terwijl er sprake is van machtsafwending ingeval een bestuursorgaan of een rechtspersoon bekleedt met een deel van de uitoefening van openbare macht, zoals een onteigeningsbevoegdheid, deze bevoegdheid, welke hem krachtens de wet tot het bereiken van een bepaald oogmerk van algemeen belang is gegeven zijnde de realisatie van een gemeentelijk bedrijventerrein, gebruikt voor het nastreven van een ander doel, te weten de realisatie van een provinciaal bedrijventerrein, en terwijl het aanleggen en opvolgen van een regionaal bedrijventerrein en, in het raam daarvan, onteigenen, niet strekt tot het bereiken van het specifieke oogmerk bij wet aan verweerster toegekend, te weten de behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang, doch strekt tot de behartiging van een regionaal belang waartoe het niet bevoegd is, en terwijl de appelrechters de verplichting hadden bestuurshandelingen die het resultaat zijn van machtsafwending te censureren door deze niet toe te passen, schenden de appelrechters, mitsdien, artikel 159 van de Grondwet, het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten houdende de plicht om machtsafwending te beteugelen en, artikel 3 en 62, derde lid, van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking, minstens beantwoorden de appelrechters de conclusies van Eiseres op dit punt niet zodat het aangevochten arrest niet regelmatig met redenen is omkleed en, mitsdien, artikel 149 van de Grondwet schendt.

 

TWEEDE MIDDEL TOT CASSATIE

Geschonden wetsbepalingen

Artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens goedgekeurd bij Wet van 13 mei 1955 (hierna EVRM);

de artikelen 16, 149 en 159 van de Grondwet;

artikel 3 van de Wet van 26 juli 1962 betreffende de rechtspleging bij hoogdringende omstandigheden inzake onteigening ten algemenen nutte (hierna de Wet van 26 juli 1962);

de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet van 29 juli 1991 op de Motivering van Bestuurshandelingen, (hierna Wet Motivering Bestuurshandelingen);

de artikelen 1319, 1320 en 1322 van het Burgerlijk Wetboek;

de beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid de zorgvuldigheidsplicht.

Aangevochten beslissing

Het appelgerecht verwerpt het middel van Eiseres dat het gebrek aan noodzaak inriep om, in het raam van de aanleg van het litigieus bedrijventerrein, over te gaan tot onteigening omdat hetzelfde resultaat via zelfrealisatie kon gerealiseerd worden en via onderhandelingen tussen partijen aangaande een mogelijke koopovereenkomst, op grond van de volgende motieven:

"Terecht laat [Verweerster] gelden dat, ondanks het bestaan van de motiveringsplicht op grond van de wet van 29 juli 1991 op de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, geen verplichting bestaat om op eigen initiatief van de beslissing nemende administratie te vermelden dat en waarom geen zelfrealisatie mogelijk is. Het volstaat immers dat de bestuurshandeling in feite en in rechte door de motivering gedragen wordt. Tegen die achtergrond is het wel degelijk pertinent vast te stellen dat [Eiseres] met betrekking tot de huidige (d.i. de tweede) onteigeningsprocedure nooit een aanvraag tot zelfrealisatie indiende en dat de aanvraag die op 27 augustus 2009 [door Eiseres] werd ingediend, op 13 september 2009 door de bevoegde Vlaamse minister onontvankelijk werd verklaard zonder dat tegen die beslissing een rechtsmiddel werd aangewend. Op geen enkel relevant moment van de huidige onteigeningsprocedure waren de beslissingsinstanties dan ook enigszins ertoe gehouden rekening te houden met een aanvraag tot zelfrealisatie.

Wanneer een overheid of een andere instantie die daartoe gemachtigd is ten algemene nutte een project wenst te realiseren waarvoor gronden moeten worden verworven waarvoor geen minnelijke verwerving mogelijk blijkt, dan kan hij/zij immers bezwaarlijk ertoe gehouden zijn de theoretische denkoefening te maken naar de mogelijkheid dat een van de onteigenden in wezen in de voorwaarden zou kunnen zijn om tot zelfrealisatie over te gaan, wanneer er geen initiatief uitgaat van die onteigende. Er kan toch van die overheid of die instantie niet geëist worden dat hij/ zij die onteigende, die zelf het initiatief niet neemt, actief aanspreekt om zo'n zelfrealisatie in overweging te nemen. De betreffende overheid of instantie heeft immers per veronderstelling het recht om het project op eigen kracht te organiseren; voor een zelfrealisatie moet het initiatief van de onteigende komen.

Zelfs al had de [Eiseres] in de oorspronkelijke onteigening wel een project van zelfrealisatie ingediend, dan nog kan dat niet betekenen dat de [Verweerster] in dat verband een motivering moest verstrekken, precies omdat er op geen enkel moment waarop in de huidige onteigeningsprocedure relevante beslissingen moesten worden genomen, geen initiatief tot zelfrealisatie genomen was.

Overigens, zoals [Verweerster] subsidiair benadrukt, gaat [Eiseres] er ten onrechte van uit dat in het kader van een onteigening die gesteund is op artikel 73 van het decreet economische expansie 2003 (maatregelen ter bevordering van de economische expansie), in het bijzonder door de aanleg van bedrijventerreinen, de zelfrealisatie door een private onteigende mogelijk zou zijn. Bij gebrek aan uitdrukkelijke bepaling, zou dat volgens [Eiseres] een 'algemeen geldende regel' moeten zijn.

Het staat hoe dan ook vast dat niet voldaan is aan de voorwaarden van artikel 2.4.3. §2 VCRO, minstens omdat de mogelijkheid tot zelfrealisatie door een private eigenaar daar alleen voorzien is voor onteigeningen krachtens een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan (art. 2.4.3., §2, 4de lid VCRO).

De fundamentele rechten waarop de [Eiseres] zich beroept om ook ingeval van onteigening op andere rechtsgronden een zelfrealisatie te kunnen doen, kunnen nochtans niet beletten dat de eigenheden die kenmerkend zijn voor de aanleg van een bedrijventerrein en de opvolging ervan (...), ertoe nopen om de opdrachten in dat verband voor te behouden aan publiekrechtelijke instanties. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) bepaalt namelijk in nr. 3.2.4 op pagina 331 (versie 2011) (te raadplegen via http://rsv.vlaanderen.be/Portals/121/documents/publicaties/ RSV2011.pdf)

De realisatie van bedrijventerreinen dient in handen te zijn van de overheid. Dit wordt noodzakelijk geacht omwille van:

het realiseren van de differentiatie (= nood aan een groter aanbod am specifieke terreinen voor te behouden);

het vergroten van een reversibel ruimtegebruik voor economische activiteiten;

het vermijden van speculatie;

het vermijden van ongewenste functiewijzingen;

een rationeler grondgebruik met bouwtechnische voorwaarden die extensief grondgebruik tegengaan;

een betere fasering in de aansnijding van bedrijventerreinen;

het beschikbaar houden van voldoende betaalbare percelen.

Deze tekst is onderdeel van deel 2 van het RSV, zijnde de 'richtinggevende bepalingen'. Artikel 2.1.2 ., §3 VCRO luidt als volgt:

Het richtinggevend gedeelte van een ruimtelijk structuurplan is het deel van het ruimtelijk structuurplan waarvan een overheid bij het nemen van beslissingen niet mag afwijken, tenzij omwille van onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten of omwille van dringende sociale, economische of budgettaire redenen. De uitzonderingsgronden voor een afwijking worden uitgebreid gemotiveerd. Ze mogen in geen geval een aanleiding zijn om de duurzame ruimtelijke ontwikkeling, de ruimtelijke draagkracht en de ruimtelijke kwaliteit van welk gebied ook in het gedrang te brengen.

Onverminderd voormelde uitzonderingsgronden wordt tevens van het richtinggevend gedeelte van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan afgeweken indien zulks genoodzaakt wordt door maatregelen die vereist zijn voor de verwezenlijking van het bindend sociaal objectief, vermeld in artikel 4.1.2 van het decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond en pandenbeleid.

Er valt niet in te zien en [Eiseres] geeft in dat verband in elk geval geen argumenten hoe en in welke mate hier zou sprake zijn van 'onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten of omwille van dringende sociale, economische of budgettaire redenen' die een afwijking zou toegelaten hebben op de regel dat het betreffende bedrijventerrein door een overheid moet worden gerealiseerd.

Elk middel van [Eiseres] waarbij zij er zich op beroept dat zij een project van zelfrealisatie had kunnen indienen, is dan ook niet dienend. Meteen staat vast dat er geen andere weg was om het project te realiseren dan via onteigening.

Waar de [Eiseres] verder de noodzaak in vraag stelt om daadwerkelijk en specifiek in Zottegem over te gaan tot de aanleg van een bedrijventerrein en dus om effectief uitvoering te geven aan (de bestemming vastgelegd in) het PRUP, kan het hof slechts vaststellen dat de beslissing van 6 oktober 2009 op dat punt een zeer uitvoerige motivering bevat, terwijl [Eiseres] op geen enkele manier die motivering ontkracht en daar zelfs geen poging toe onderneemt. Ze beperkt er zich immers toe in te roepen dat de noodzaak niet is aangetoond. De motivering in de beslissing van 6 oktober 2009 onderbouwt nochtans die noodzaak om de betreffende percelen voor de behoeften van de economie in en rond Zottegem aan te snijden.

Het middel is ongegrond".

Grieven

Artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM luidt als volgt:

"Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht."

Artikel 16 van de Grondwet luidt bovendien als volgt:

"Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling".

Uit deze bepalingen volgt dat het middel van de onteigening slechts in uitzonderlijke gevallen is toegestaan. De onteigening dient immers steeds als een ultimum remedium te worden beschouwd wanneer er geen andere alternatieven voorhanden zijn. Aldus moet er bij de onteigening steeds sprake zijn van strikte noodzakelijkheid. De onteigenende overheid dient deze vereiste van noodzakelijkheid ernstig te onderzoeken en inhoudelijk afdoende te motiveren.

De noodzakelijkheid impliceert dat (i) de grondverwerving door de overheid onontbeerlijk moet zijn om de realisatie van het onteigeningsdoel mogelijk te maken (i.e. andere beleidsopties zoals zelfrealisatie moeten onwenselijk, ontoereikend of uitgesloten zijn), en dat (ii) die grondverwerving door geen enkel ander middel (i.e. via een koopovereenkomst) te bereiken mag zijn.

Het aspect van de zelfrealisatie, wordt in het eerste onderdeel besproken. Het tweede aspect van de noodzakelijkheidsvereiste, i.e. dat de grondverwerving door geen enkel ander middel te bereiken mag zijn, wordt hierna in het tweede onderdeel besproken.

Eerste onderdeel

De onteigening is een ultimum remedium. Als uitzondering op het fundamenteel en grondwettelijk beschermd eigendomsrecht, door artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en door artikel 16 van de Grondwet gegarandeerd, mag slechts naar het middel van de onteigening gegrepen worden wanneer alle andere oplossingen, alle verhoudingen en omstandigheden in acht genomen, falen.
De noodzakelijkheidsvereiste om tot onteigening over te gaan impliceert (onder meer) dat de grondverwerving door de overheid onontbeerlijk moet zijn om de realisatie van het onteigeningsdoel mogelijk te maken. Dit betekent dat alle andere beleidsopties, zoals zelfrealisatie, onwenselijk, ontoereikend of uitgesloten moeten zijn.

De mogelijkheid van zelfrealisatie hangt niet enkel en alleen af van het initiatief van de onteigende eigenaar: ook de overheid en de met een overheidsopdracht belaste persoon, zoals Verweerster, zijn ertoe gehouden ex officio alle mogelijke alternatieven voor een onteigening te onderzoeken met inbegrip van het alternatief van de zelfrealisatie ook al bestaat daarvoor geen uitdrukkelijke wettelijke basis zolang het middel van de zelfrealisatie niet bij wet of decreet uitdrukkelijk werd uitgesloten.

Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in het algemeen en nr. 3.2.4. ervan in het bijzonder noch het Decreet van 19 december 2003 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2004 (B.S., 31 december 2003), in het bijzonder artikel 73 ervan, doen afbreuk aan en vermogen overigens afbreuk te doen aan de fundamentele en grondwettelijke plicht rustend op elke met de onteigening belaste overheid of persoon om de mogelijkheid tot zelfrealisatie te onderzoeken en wegen evenmin op tegen het ultimum remedium beginsel dat voortvloeit uit artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en uit artikel 16 van de Grondwet.

In casu legde Eiseres overigens een uitgebreid voorstel tot zelfrealisatie voor aan Verweerster dat sedert de eerste onteigeningsprocedure in het bezit is van Verweerster en waarvan deze laatste kennis heeft, in elk geval geacht moet worden er kennis van te hebben in het raam van de tweede onteigeningsprocedure.

Aangezien de tweede procedure tot onteigening een loutere voortzetting van de eerste procedure was, die slechts ononvankelijk werd verklaard omwille van materiële vergissingen in de opmetingen, en waarbij bovendien het voorstel tot zelfrealisatie niet inhoudelijk werd onderzocht doch onontvankelijk werd verklaard om reden dat de onteigening niet toegestaan was op grond van artikel 2.4.3 §2 V.C.R.O. doch op grond van de wetgeving op de economische expansie, behoorde Verweerster met het voorstel tot zelfrealisatie van Eiseres, waarvan zij kennis had, minstens behoorde te hebben, rekening te houden in het licht van het beginsel van ultimum remedium dat, zoals hierboven uiteengezet, uit de artikelen 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en 16 van de Grondwet voortvloeit.

De beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid het zorgvuldigheidsbeginsel, nopen immers elk bestuur en met openbare macht beklede personen, zoals Verweerster, tot het in aanmerking nemen van alle nuttige documenten in hun bezit ter realisatie van een onteigening. Zulks niet doen betreft een schending van voormelde beginselen die de wettigheid van de beslissing aantast en bijgevolg, op grond van artikel 159 van de Grondwet, door de hoven en rechtbanken dient te worden gecensureerd.

Gelet op de plicht, rustend op het bestuur en op elke met openbare macht beklede personen, zoals Verweerster, om, in het licht van het beginsel van ultimum remedium, zo nodig ex officio, de mogelijkheid van zelfrealisatie te onderzoeken, had Verweerster en het bestuur in het algemeen, op grond van de beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid het zorgvuldigheidsbeginsel, de plicht het door Eiseres neergelegde voorstel van zelfrealisatie in aanmerking te nemen in het raam van de huidige onteigeningsprocedure.

Eiseres stelde in haar allesomvattende syntheseconclusie in graad van hoger beroep desaangaande het volgende:

"Daarenboven kan worden opgemerkt dat de Minister wel zeer summier zijn beoordeling weergaf, dit in elk geval zonder rekening te houden met het gegeven dat het recht op zelfrealisatie niet exclusief kan worden weerhouden in toepassing van de VCRO doch dat zulks een recht uitmaakt dat voortvloeit uit de bepalingen van artikel 16 van de Grondwet.

In die zin had de Minister kunnen vaststellen dat weliswaar, gelet op de onteigeningsrechtsgrond, de realisatie aanvraag niet op de VCRO kon zijn gesteund, doch niets verhinderde de Minister eraan om, op grond van artikel 16 G.W. de algemene beginselen in overweging te nemen en los van de VCRO het recht op zelfrealisatie te erkennen en alsnog een inhoudelijke overweging door te voeren van de voorliggende aanvraag.

Immers heeft het zelfrealisatiebeginsel zijn wortels in het onteigeningsrecht en meer in het bijzonder in de eis dat het instrument van onteigening pas mag worden gehanteerd indien het algemeen belang dit noodzakelijk maakt. Voor wat betreft de ontwikkeling van bedrijventerreinen houdt het zelfrealisatiebeginsel het recht in van de eigenaar om zijn gronden binnen dit bedrijventerrein zelf te ontwikkelen wanneer blijkt dat daarmee evenzeer de doelstelling van algemeen nut wordt verwezenlijkt" (pagina 39).

Artikel 1, eerste lid, eerste streepje van de Wet Motivering Bestuurshandelingen van 29 juli 1991 luidt als volgt:

"Voor de toepassing van deze wet moeten worden verstaan onder:
Bestuurshandeling: De eenzijdige rechtshandeling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur;"

Artikel 2 van diezelfde Wet luidt voorts als volgt:

"De bestuurshandelingen van de besturen bedoeld in artikel 1 moeten uitdrukkelijk worden gemotiveerd."

Artikel 3 van dezelfde Wet luidt:

"De opgelegde motivering moet in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen. Zij moet afdoende zijn".

De onteigeningsbesluiten om over te gaan tot onteigening zijn bestuurshandelingen in de zin van artikel 1 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen en dienen aldus, op grond van de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen, de noodzakelijkheid van de keuze van het middel van de onteigening uitdrukkelijk en afdoende te motiveren.

De appelrechters stellen echter dat "wanneer een overheid of een andere instantie die daartoe gemachtigd is ten algemene nutte een project wenst te realiseren waarvoor gronden moeten worden verworven waarvoor geen minnelijke verwerving mogelijk blijkt, dan (...) hij/zij immers bezwaarlijk ertoe gehouden kan zijn de theoretische denkoefening te maken naar de mogelijkheid dat een van de onteigenden in wezen in de voorwaarden zou kunnen zijn om tot zelfrealisatie over te gaan, wanneer er geen initiatief uitgaat van die onteigende" omdat "er (...) toch van die overheid of die instantie niet (kan) geëist worden dat hij/ zij die onteigende, die zelf het initiatief niet neemt, actief aanspreekt om zo'n zelfrealisatie in overweging te nemen" en "de betreffende overheid of instantie (...) immers per veronderstelling het recht (heeft) om het project op eigen kracht te organiseren" en besluiten dat "voor een zelfrealisatie (...) het initiatief van de onteigende (moet) komen", waardoor zij beslissen dat de onteigenende overheid, zonder gevat te zijn van een voorstel tot zelfrealisatie uitgaande van de onteigende, niet de mogelijkheid van dergelijk middel tot zelfrealisatie dient te onderzoeken.

De appelrechters beslissen voorts dat het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, minstens sommige bepalingen ervan, alsook "het decreet economische toepassing 2003" inzonderheid artikel 73 ervan, zich verzetten tegen het middel van zelfrealisatie, dat "de fundamentele rechten waarop [Eiseres] zich beroept om ook ingeval van onteigening op andere rechtsgronden een zelfrealisatie te kunnen doen, (...) nochtans niet (kunnen) beletten dat de eigenheden die kenmerkend zijn voor de aanleg van een bedrijventerrein en de opvolging ervan (...), ertoe nopen om de opdrachten in dat verband voor te behouden aan publiekrechtelijke instanties", dat "overigens, zoals [Verweerster] subsidiair benadrukt, (...) [Eiseres] er ten onrechte van uit(gaat) dat in het kader van een onteigening die gesteund is op artikel 73 van het decreet economische expansie 2003 (maatregelen ter bevordering van de economische expansie), in het bijzonder door de aanleg van bedrijventerreinen, de zelfrealisatie door een private onteigende mogelijk zou zijn" en dat Eiseres "(...) in dat verband in elk geval geen argumenten (geeft) hoe en in welke mate hier (...) sprake (zou) zijn van 'onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten of omwille van dringende sociale, economische of budgettaire redenen' die een afwijking (...) toegelaten (zou) hebben op de regel dat het betreffende bedrijventerrein door een overheid moet worden gerealiseerd" zodat "elk middel van [Eiseres] waarbij zij er zich op beroept dat zij een project van zelfrealisatie had kunnen indienen, (...) dan ook niet dienend (is)" en "meteen (...) vast(staat) dat er geen andere weg was om het project te realiseren dan via onteigening", waardoor de appelrechters de toepassing van het fundamenteel en grondwettelijkbeginsel van ultimum remedium opzij schuiven op grond van wettelijke en decretale bepalingen die het voormeld beginsel nochtans niet uitdrukkelijk uitsluiten.

De appelrechters stellen, tenslotte, dat Eiseres "met betrekking tot de huidige (d.i. de tweede) onteigeningsprocedure nooit een aanvraag tot zelfrealisatie indiende en dat de aanvraag die op 27 augustus 2009 [door Eiseres] werd ingediend, op 13 september 2009 door de bevoegde Vlaamse minister onontvankelijk werd verklaard zonder dat tegen die beslissing een rechtsmiddel werd aangewend", zodat "(de beslissingsinstanties) op geen enkel relevant moment van de huidige onteigeningsprocedure (...) dan ook enigszins ertoe gehouden (waren) rekening te houden met een aanvraag tot zelfrealisatie" en dat "zelfs al had [Eiseres] in de oorspronkelijke onteigening wel een project van zelfrealisatie ingediend, dan nog (...) dat niet (kan) betekenen dat [Verweerster] in dat verband een motivering moest verstrekken, precies omdat er op geen enkel moment waarop in de huidige onteigeningsprocedure relevante beslissingen moesten worden genomen, geen initiatief tot zelfrealisatie genomen was",waardoor de appelrechters beslissen dat ook al was Verweerster in het bezit van een voorstel tot zelfrealisatie uitgaande van Eiseres, zij dit middel niet diende te onderzoeken niettegenstaande dit voorstel vanwege Eiseres, om een reden volslagen vreemd aan het voorstel tot zelfrealisatie zelf, nietontvankelijk werd verklaard.

Door te beslissen dat, "er (...) toch van die overheid of die instantie niet geëist (kan) worden dat hij/ zij die onteigende, die zelf het initiatief niet neemt, actief aanspreekt om zo'n zelfrealisatie in overweging te nemen" omdat "voor een zelfrealisatie (...) het initiatief van de onteigende (moet) komen", terwijl, het ultimum remedium beginsel van de onteigening inhoudt dat Verweerster, ook bij gebreke aan enigerlei wettelijke of reglementaire basis en zelfs zonder gevat te zijn van een verzoek tot zelfrealisatie, alle mogelijke alternatieven ernstig dient te onderzoeken om haar doel te realiseren zonder een beroep te moeten doen op de onteigening hetgeen het ex officio onderzoek door de onteigenende instantie van de mogelijkheid van zelfrealisatie veronderstelt, schenden de appelrechters, mitsdien, artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en artikel 16 van de Grondwet en, bovendien, artikel 159 van de Grondwet door een met onwettigheid aangetaste bestuurshandeling niet te censureren door het niet toe te passen.

Door te beslissen dat het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, minstens sommige bepalingen ervan, alsook "het decreet economische toepassing 2003", inzonderheid artikel 73 ervan, zich verzetten tegen het middel van zelfrealisatie, dat "de fundamentele rechten waarop [Eiseres] zich beroept om ook ingeval van onteigening op andere rechtsgronden een zelfrealisatie te kunnen doen, (...) nochtans niet (kunnen) beletten dat de eigenheden die kenmerkend zijn voor de aanleg van een bedrijventerrein en de opvolging ervan (...), ertoe nopen om de opdrachten in dat verband voor te behouden aan publiekrechtelijke instanties", dat "overigens, zoals [Verweerster] subsidiair benadrukt, (...) [Eiseres] er ten onrechte van uit(gaat) dat in het kader van een onteigening die gesteund is op artikel 73 van het decreet economische expansie 2003 (maatregelen ter bevordering van de economische expansie), in het bijzonder door de aanleg van bedrijventerreinen, de zelfrealisatie door een private onteigende mogelijk zou zijn" en dat Eiseres "(...) in dat verband in elk geval geen argumenten (geeft) hoe en in welke mate hier (...) sprake (zou) zijn van 'onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten of omwille van dringende sociale, economische of budgettaire redenen' die een afwijking (...) toegelaten (zou) hebben op de regel dat het betreffende bedrijventerrein door een overheid moet worden gerealiseerd" zodat "elk middel van [Eiseres] waarbij zij er zich op beroept dat zij een project van zelfrealisatie had kunnen indienen, (...) dan ook niet dienend (is)" en "meteen (...) vast(staat) dat er geen andere weg was om het project te realiseren dan via onteigening", terwijl de artikelen 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en 16 van de Grondwet de onteigening als ultimum remedium bestempelen en de beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid de zorgvuldigheidsplicht, aan Verweerster opleggen in het raam van elke onteigening rekening te houden met een voorstel voor zelfrealisatie in hun bezit, schenden de appelrechters, mitsdien, voormelde artikelen en algemene beginselen en schenden zij, bovendien, artikel 159 van de Grondwet door een met onwettigheid aangetaste bestuurshandeling niet te censureren door het niet toe te passen.

Door te beslissen dat Eiseres "met betrekking tot de huidige (d.i. de tweede) onteigeningsprocedure nooit een aanvraag tot zelfrealisatie indiende en dat de aanvraag die op 27 augustus 2009 werd ingediend, op 13 september 2009 door de bevoegde Vlaamse minister onontvankelijk werd verklaard zonder dat tegen die beslissing een rechtsmiddel werd aangewend" zodat "de beslissingsinstanties op geen enkel relevant moment van de huidige onteigeningsprocedure (...) dan ook enigszins ertoe (waren) gehouden rekening te houden met een aanvraag tot zelfrealisatie", en verder dat "zelfs al had [Eiseres] in de oorspronkelijke onteigening wel een project van zelfrealisatie ingediend, dan nog (...) dat niet (kan) betekenen dat [Verweerster] in dat verband een motivering moest verstrekken, precies omdat er op geen enkel moment waarop in de huidige onteigeningsprocedure relevante beslissingen moesten worden genomen, geen initiatief tot zelfrealisatie genomen was", terwijl Eiseres wel degelijk een verzoek tot zelfrealisatie had ingediend , weliswaar in het raam van de eerste onteigeningsprocedure doch dat de beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid de zorgvuldigheidsplicht, aan Verweerster opleggen rekening te houden met het voorstel van zelfrealisatie dat in het bezit van Verweerster was, minstens behoorde te zijn, minstens afdoende te motiveren waarom zij daarmee geen rekening wensen te houden, schendt Verweerster, alsook de appelrechters die zulks beamen, de beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid, het zorgvuldigheidsbeginsel alsook de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen en schenden de appelrechters, bovendien, artikel 159 van de Grondwet door een met onwettigheid aangetaste bestuurshandeling niet te censureren door deze niet toe te passen.

Tweede onderdeel

Artikel 3 van de Wet van 26 juli 1962 luidt als volgt:

"Bij gebreke van overeenstemming tussen de partijen dient de onteigenaar ter griffie van het vredegerecht van de ligging der goederen, behalve het koninklijk besluit dat machtiging verleent tot de onteigening en het plan van de te onteigenen percelen, een verzoekschrift in om de vrederechter dag en uur te zien bepalen waarop de onteigenaar, de eigenaars en vruchtgebruikers van de betrokken percelen gedagvaard worden om op de plaats van de te onteigenen percelen voor de rechter te verschijnen"(eigen onderlijning).

Artikel 3 van de Wet van 26 juli 1962 is een toepassing van het beginsel van de strikte noodzakelijkheid van de onteigening en impliceert de vereiste om ernstig naar alternatieven te zoeken: de woorden "bij gebreke aan overeenstemming tussen de partijen", vereisen inderdaad dat de onteigenende overheid en de eigenaar ernstig naar een minnelijke overeenkomst tussen de betrokken partijen zoeken, alvorens de procedure van onteigening op te starten.

Artikel 1, eerste lid, eerste streepje van de Wet Motivering Bestuurshandelingen van 29 juli 1991 luidt als volgt:

"Voor de toepassing van deze wet moeten worden verstaan onder:
Bestuurshandeling: De eenzijdige rechtshandeling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur;"

Artikel 2 van diezelfde Wet luidt voorts als volgt:

"De bestuurshandelingen van de besturen bedoeld in artikel 1 moeten uitdrukkelijk worden gemotiveerd."
Artikel 3 van dezelfde Wet luidt:

"De opgelegde motivering moet in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen. Zij moet afdoende zijn"..

Het machtigingsbesluit van de Vlaamse Minister van Bestuurszaken om over te gaan tot onteigening dd. 19 oktober 2011 (stuk 10) is een bestuurshandeling in de zin van artikel 1 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen en dient aldus, op grond van de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen, de noodzakelijkheid van de onteigening uitdrukkelijk en afdoende te motiveren.

Dit machtigingsbesluit verwijst desbetreffend naar de besluiten van de raad van bestuur van Verweerster dd. 1 maart 2011 en 7 juni 2011 die "integraal deel uitmaken van dit ministerieel machtigingsbesluit" (stukken 8 en 9).

Het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd.7 juni 2011, verwijst zelf naar "de beslissing van de Raad van Bestuur van 6 oktober 2009 waarbij het openbaar nut en de hoogdringendheid afdoende zijn gemotiveerd, beslissing die eveneens aan dit besluit zal worden gehecht om er onverkort en integraal deel van uit te maken".

Op het voorhanden zijn van de vereiste noodzaak om de gronden te verwerven en een bedrijventerrein aan te leggen, wordt uitgebreid ingegaan in dat besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009 (stuk 7).

Daarentegen wordt, aangaande de noodzaak om het middel van de onteigening aan te wenden om de gronden te verwerven en een bedrijventerrein aan te leggen, helemaal niet ingegaan in het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 7 juni 2011, en amper ingegaan in het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009.

In het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 7 juni 2011 gaat Verweerster bij de behandeling van de hoogdringendheid van de onteigening in op de noodzakelijkheid voor de grondverwerving als volgt: "dat de grondverwerving door de onteigenaar dringend is nu deze een noodzakelijke voorwaarde en een noodzakelijke eerste stap uitmaakt om tot de verdere uitrusting van het bedrijventerrein en derhalve tot de realisatie van het vooropgesteld doel van algemeen nut te kunnen overgaan". Verweerster blijft echter in gebreke de noodzakelijkheid van het middel van de onteigening aan te duiden.

In het aangehechte besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009 wordt bovendien slechts gesteld dat "gelet op het verslag van het voor de minnelijke verwervingen aangestelde studiebureau, waaruit blijkt dat een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven" en "gelet op het hogervermelde verslag van de minnelijke onderhandelaar waaruit blijkt dat een aantal van de eigenaars van deze percelen niet tot minnelijke aankoop wenst over te gaan" Verweerster toelating dient te vragen om tot onteigening over te gaan.

Het verslag waarnaar wordt verwezen wordt echter niet aangehecht noch bijgebracht noch blijkt het dat dit verslag aan de beslissende overheid kan worden toegeschreven zodat het besluit niet als dusdanig beantwoordt aan de vereisten van de artikelen 1, 2 en 3 van Wet Motivering Bestuurshandelingen.

Bovendien schendt de vaststelling dat "een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven" de bewijskracht van een aantal stukken van het dossier doordat er iets in gelezen wordt dat er niet in vermeld staat en iets niet in gelezen dat er wel in staat vermeld in strijd met de artikelen 1319, 1320 en 1322 van het Burgerlijk Wetboek.

Vooreerst maakte Verweerster, op 15 april 2011, nog een concreet becijferd aanbod over aan, onder meer, Eiseres zodat het duidelijk is dat tot op dat moment de onderhandelingen nog steeds lopende waren temeer Eiseres antwoordde nog bereid te zijn tot verder onderhandelen.

Voorts deelde, op 28 mei 2010 de raadsman van Eiseres in een aangetekende brief aan Verweerster mee dat, hoewel Dhr. D'H. reeds op 8 september 2009 werd aangesteld om minnelijke aankopen te verrichten, de eerste contacten pas begin 2010 geschiedden en dat pas in april 2010 een eerste ontmoeting plaatsvond zodat de beslissing van de raad van bestuur van Verweerster die op 6 oktober 2009 poneerde dat "een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven", geenszins op de percelen van Eiseres betrekking kon hebben. Op dat moment, zijnde minder dan één maand na de aanstelling van Dhr. D'H., kon de raad van bestuur van Verweerster dus niet wettig tot het besluit komen dat de percelen niet minnelijk verworven hadden kunnen worden zonder de beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid het zorgvuldigheidsbeginsel, te miskennen.

De vaststelling dat "een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven" schendt bovendien de bewijskracht van een aantal stukken van het dossier doordat er iets in gelezen wordt dat er niet in vermeld staat, zijnde het einde van de onderhandelingen, en iets niet in gelezen dat er wel in staat vermeld, zijnde het bestaan van lopende onderhandelingen tussen partijen.

De noodzakelijkheid om het middel van de onteigening te gebruiken eerder dan een ander middel stond op 6 oktober 2009 (noch later overigens) niet vast, noch werd zulks op afdoende wijze gemotiveerd.

Ofschoon het appelgerecht aangaande de noodzaak om de gronden te verwerven om een bedrijventerrein aan te leggen vaststelt dat "de motivering in de beslissing van 6 oktober 2009 (...) nochtans die noodzaak (onderbouwt) om de betreffende percelen voor de behoeften van de economie in en rond Zottegem aan te snijden" en "het hof (...) slechts (kan) vaststellen dat de beslissing van 6 oktober 2009 (...) een zeer uitvoerige motivering bevat" aangaande "de noodzaak (...) om daadwerkelijk en specifiek in Zottegem over te gaan tot de aanleg van een bedrijventerrein en dus om effectief uitvoering te geven aan (de bestemming vastgelegd in) het PRUP", blijft het appelgerecht in gebreke om de noodzaak om het middel van de onteigening aan te wenden eerder dan een ander middel vast te stellen.

Door te stellen dat "waar [Eiseres] verder de noodzaak in vraag stelt om daadwerkelijk en specifiek in Zottegem over te gaan tot de aanleg van een bedrijventerrein en dus om effectief uitvoering te geven aan (de bestemming vastgelegd in) het PRUP, (...) het hof slechts (kan) vaststellen dat de beslissing van 6 oktober 2009 op dat punt een zeer uitvoerige motivering bevat, terwijl [Eiseres] op geen enkele manier die motivering ontkracht en daar zelfs geen poging toe onderneemt" en

Eiseres te verwijten dat deze slechts inroept dat "de noodzaak niet is aangetoond" ofschoon "de motivering in de beslissing van 6 oktober 2009 (...) nochtans die noodzaak om de betreffende percelen voor de behoeften van de economie in en rond Zottegem aan te snijden (onderbouwt)", terwijl de noodzakelijkheidsvereiste van de onteigening niet alleen slaat op de noodzaak om de betrokken percelen te verwerven en uit te baten, maar ook op de noodzaak om het middel van de onteigening te bewandelen of, anders uitgedrukt, dat die wijze van grondverwerving onontbeerlijk was voor het te bereiken doel doch tevens door geen enkel ander middel dan bij wijze van onteigening te bereiken viel, en terwijl zulks nergens blijkt uit de motivatie van de onteigeiningsbesluiten zodat dezen niet afdoende zijn gemotiveerd, miskennen de appelrechters, mitsdien, artikel 16 van de Grondwet, artikel 3 van de Wet van 26 juli 1962 en de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen van 29 juli 1991, alsook, door onteigeningsbesluit niet te censureren door deze niet toe te passen, eveneens artikel 159 van de Grondwet.

Door te stellen dat het machtigingsbesluit van de Vlaamse Minister van Bestuurszaken om over te gaan tot onteigening dd. 19 oktober 2011 afdoende de noodzakelijkheid om een beroep te doen op het middel van de onteigening onderbouwt omdat de beslissing van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009 een zeer uitvoerige motivering bevat van de noodzaak om over te gaan tot de aanleg van een bedrijventerrein, terwijl de beslissing dd. 6 oktober 2009 geen betrekking heeft of kan hebben op de percelen van Eiseres gelet op het feit dat de onmogelijkheid om de gronden minnelijk te verwerven niet vaststond op het moment van de beslissing dd. 6 oktober 2009, hetgeen strijdig is met de vereisten van motivering van een administratieve bestuurshandeling en, mitsdien, de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen schendt, en voor het overige de bewijskracht miskent van een op 28 mei 2010 door de raadsman van Eiseres verstuurde aangetekende brief aan Verweerster stellende dat, hoewel Dhr. D'H. reeds op 8 september 2008 werd aangesteld om minnelijke aankopen te verrichten, de eerste contacten pas begin 2010 geschiedden en dat pas in april 2010 een eerste ontmoeting plaatsvond zodat de beslissing van de raad van bestuur van Verweerster dat "een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven", onmogelijk, op 6 oktober 2009, datum van de onteigeningsbeslissing van Verweerster, betrekking kon hebben op de percelen van Eiseres evenzoals het de bewijskracht schendt van een op 15 juli 2011 van

Eiseres uitgaande concreet becijferde aanbod en het antwoord van Eiseres daarop per brief dd. 5 mei 2011 waaruit volgt dat, minstens tot op dat moment, de onderhandelingen tot aankoop nog steeds lopende waren, waardoor er telkens in die stukken iets wordt gelezen dat er niet in vermeld staat, zijnde dat de percelen toebehorende aan Eiseres deel uitmaakten van de "percelen [die] niet minnelijk kunnen worden verworven" zoals omschreven in het besluit dd. 6 oktober 2009 en iets niet in wordt gelezen dat er wel in staat vermeld, zijnde dat slechts "een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven", maar niet dat alle percelen niet minnelijk kunnen worden verworven, met als gevolg dat het aangevochten arrest, mitsdien, de artikelen 1319, 1320 en 1322 van het Burgerlijk Wetboek schendt, minstens is dergelijke motivering niet afdoende en schendt, mitsdien, de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen van 29 juli 1991 en, door dergelijke onwettelijk gemotiveerde bestuurshandelingen, niet te censureren door deze niet toe te passen, mitsdien, artikel 159 van de Grondwet schendt.

Minstens geeft het appelgerecht niet aan om welke reden "er geen andere weg was om het project te realiseren dan via onteigening", zodat het Uw Hof in de onmogelijkheid wordt plaatst om zijn wettelijke taak te vervullen en, mitsdien, artikel 149 van de Grondwet schendt.

DERDE MIDDEL TOT CASSATIE

Geschonden wetsbepalingen

Artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM);

de artikelen 16 en 149 van de Grondwet;

artikel 2.4.6, §1 de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, gecoördineerd bij art. 2 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 (hierna "V.C.R.O.")

Aangevochten beslissing

De appelrechters verwerpen de vordering van Eiseres om bij de bepaling van de verschuldigde billijke vergoeding de planologische neutraliteit buiten toepassing te laten op grond van de volgende motieven:

"ongeacht de toepasselijke rechtsgrond, geldt als algemeen beginsel bij onteigeningen dat de waardering van de onteigende percelen geen rekening mag houden met de waardevermindering of vermeerdering die het gevolg is van die betrokken onteigening".

"Aangezien de regel van de planologische neutraliteit algemeen toepasselijk is, ongeacht de rechtsgrond van de onteigening, is die regel hier onverkort toepasselijk."

"Een onteigenaar die onteigent op grond van de regelgeving bedrijventerreinen mag zich dus voor de berekening van de waarde van het goed baseren op de wetgeving ruimtelijke ordening wat betreft de planologische neutraliteit".

Grieven

Artikel 2.4.6 § 1 V.C.R.O., dat het beginsel van de planologische neutraliteit poneert, luidt als volgt:

"Bij het bepalen van de waarde van het onteigende perceel wordt geen rekening gehouden met de waardevermeerdering of vermindering die voortvloeit uit de voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan, voorzover de onteigening wordt gevorderd voor de verwezenlijking van dat ruimtelijk uitvoeringsplan".

Uit de artikelen 1 van het Eerste Aanvullend Protocol EVRM en 16 van de Grondwet, artikel, volgt dat het beginsel van de planologische neutraliteit en de daaruit volgende buiten beschouwing laten van de wijzigende waarde van het onroerend goed slechts redelijk verantwoord is in het licht van de doelstelling ervan, wanneer de onteigening er rechtstreeks toe strekt de bestemming uit het Ruimtelijke Uitvoeringsplan te realiseren.
Het Grondwettelijk Hof verwoordt het als volgt in zijn arrest 186/2011 van 8 december 2011 (overweging B.13; zie ook GwH 129/12, 25 oktober 2012 B.7):
"B.13. Het in de in het geding zijnde bepaling vervatte criterium op grond waarvan de onteigeningsvergoeding wordt vastgesteld, is ingegeven door het rechtstreekse verband tussen het doel van de onteigening de verwezenlijking van een ruimtelijk uitvoeringsplan en de oorzaak van de wijziging van de waarde van het te onteigenen goed. Aangezien het door de realisatie van het ruimtelijk uitvoeringsplan middels de onteigening is dat de waarde van het onroerend goed ook daadwerkelijk wordt beïnvloed, is het billijk dat bij de vaststelling van de onteigeningsvergoeding geen rekening wordt gehouden met de waardevermeerdering of vermindering die uit de verwezenlijking van die doelstelling voortvloeit.
Voor het overige dient niet anders te worden beslist wanneer de door het plan vastgestelde formele bestemming aansluit bij een reeds bestaande feitelijke bestemming. In dat geval zou immers de waarde van het onteigende perceel niet worden aangetast door de verwezenlijking van het plan, zodat de in het geding zijnde bepaling niet zou moeten worden toegepast." .

De planologische neutraliteit is bijgevolg niet van toepassing wanneer er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de verwezenlijking van een ruimtelijk uitvoeringsplan en de oorzaak van de wijziging van de waarde van het te onteigenen goed. Met andere woorden, buiten de gevallen waar onteigend wordt op grond van de V.C.R.O., dient geen toepassing te worden gemaakt van de planologische neutraliteit.

In de gevallen waarin de overheid overgaat tot onteigening op grond van andere rechtsgronden dan artikel 2.4.3, §1 V.C.R.O. is er immers geen enkele rechtsregel voor handen op grond waarvan de planologische neutraliteit toegepast kan worden.

Aangezien Verweerster uitdrukkelijk de afwijzing van het verzoek tot zelfrealisatie steunde op het feit dat de onteigening niet gebeurde op grond van artikel 2.4.3, §1 V.C.R.O., kan het principe van de planologische neutraliteit in casu geen toepassing vinden.

De appelrechters beslissen desalniettemin dat "ongeacht de toepasselijke rechtsgrond, (...) als algemeen beginsel bij onteigeningen (geldt) dat de waardering van de onteigende percelen geen rekening mag houden met de waardevermindering of vermeerdering die het gevolg is van die betrokken onteigening".

Door het principe van de planologische neutraliteit toe te passen in casu waar niet onteigend wordt op grond van artikel 2.4.3, §1 V.C.R.O., terwijl er geen enkel andere rechtsgrond bestaat voor de toepassing van het principe van de planologische neutraliteit buiten de V.C.R.O., schenden de appelrechters, mitsdien, de artikelen 1 van het Eerste Aanvullend Protocol EVRM en 16 van de Grondwet, alsook artikel 2.4.3, §1 V.C.R.O. door het beginsel van de planologische neutraliteit, geponeerd door dat artikel, buiten diens toepassingsgebied toe te passen.

Minstens, verzoekt Eiseres het stellen van de volgende prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof :

"Schendt artikel 2.4.6, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en het beginsel van de planologische neutraliteit in het algemeen de artikelen 10, 11 en 16 van de Grondwet in samenhang gelezen met het legaliteitsbeginsel, het beginsel van de voorzienbaarheid van het overheidsingrijpen en artikel 1 van het Aanvullend Protocol van 20 maart 1952 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Parijs, in die zin geïnterpreteerd dat de erin vervatte regel van de planologische neutraliteit ook geldt in de gevallen waarin overgegaan wordt tot onteigening op basis van een andere rechtsgrond dan artikel 2.4.3., §1 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening?"

 

 

Toelichting

1. De voorziening is gesteund op drie middelen.

2. Het eerste middel roept de schending in van artikel 149 en artikel 159 van de Grondwet, het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten en tevens van artikel 3 en 62 van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking.

2.1. Eiseres voerde onder meer voor het hof van beroep aan dat "de onteigeningsmachtiging (is) aangetast door onwettigheid nl. machtsafwending".

2.2. Op grond van het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten, en in het bijzonder artikel 159 van de Grondwet, behoort het tot de bevoegdheid van de rechterlijke macht de externe en interne wettigheid van het handelen of het niethandelen van een overheid te toetsen en te onderzoeken of het strookt met de wet, dan wel op machtoverschrijding of machtsafwending berust.

2.3. Machtsafwending wordt door de rechtsleer gedefinieerd als "de onwettigheid waarbij een bestuursorgaan de bevoegdheid welke hem bij de wet tot het bereiken van een bepaald oogmerk van algemeen belang is gegeven, gebruikt tot het nastreven van een ander doel" .

De door de machtsafwending aangetaste rechtshandeling heeft de schijn van een regelmatige administratieve handeling aangezien zij uitgaat van de daartoe bevoegde overheid die de daarbij voorgeschreven materieel en formeelrechtelijke regelen in acht heeft genomen, maar zij is aangetast door een verborgen gebrek dat verband houdt met de door de overheid nagestreefde bedoeling en zodoende tot de interne wettigheid behoort.

Het orgaan van de overheid mag enkel gebruik maken van een bevoegdheid dat is verleend voor de realisatie van het maatschappelijk doel of het algemeen belang van de betrokken overheid zelf en kan nooit vrij het doel kiezen waartoe het zijn bevoegdheid gebruikt.

Er bestaan twee soorten machtsafwending: enerzijds, machtsafwending dat een privaat belang nastreeft, en, anderzijds, machtsafwending dat een gericht is op een ander algemeen belang dan datgene dat door de wet is bedoeld.

Dienvolgens, zelfs als een openbare instelling (zoals het intergemeentelijke samenwerkingsverband in casu) principieel bevoegd is om te onteigenen hetgeen in casu het geval is mag het dat alleen doen indien dat strekt tot de realisatie van zijn maatschappelijk doel.

De wet, het decreet of de ordonnantie verleent de rechtspersoonlijkheid slechts voor een bepaald doel, namelijk het doel waarvoor de instelling of dienst is opgericht. Op grond van dit zogenaamde specialiteitsbeginsel kan de rechtspersoon enkel met het oog op de verwezenlijking van zijn doel handelen.

2.4. Artikel 3 van het Decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking van 6 juli 2001 bepaalt uitdrukkelijk dat de gemeentelijke samenwerkingsverbanden maar opgezet kunnen worden voor de gemeenschappelijke behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang. Dat heeft voor gevolg dat een zogenaamde "intercommunale" niet bevoegd is om materies te behandelen die niet tot het gemeentelijk belang behoren. Het is niet omdat verschillende gemeenten samen belang hebben bij een materie van regionaal belang dat die materie daardoor van gemeentelijk belang wordt.

Met andere woorden, de bevoegdheid van een intergemeentelijk samenwerkingsverband ontstaat door de deling van het gemeentelijk belang, niet door de optelling ervan. Het belang dat de betrokken gemeenten in een samenwerking delen, wijzigt daardoor niet van aard. Het is en blijft een gemeentelijk belang. Het samenbrengen van delen van het gemeentelijk belang kan geen nieuw eigen belang doen ontstaan binnen het samenwerkingsverband.

2.5. Uit het richtinggevende gedeelte van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) en de Omzendbrief 2011/5 aangaande het Besluit van de Vlaamse Regering inzake onteigeningen ten algemenen nutte ten behoeve van de gemeenten, de provincies, de autonome gemeentebedrijven, de autonome provinciebedrijven, de O.C.M.W.'s, de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en de provinciale ontwikkelingsmaatschappijen, volgt dat de ontwikkeling en exploitatie van een regionaal bedrijventerrein, zoals in casu, het gemeentelijk belang overstijgt. De ontwikkeling en exploitatie van een regionaal bedrijventerrein komt de provincies en de gewesten toe en valt dan ook buiten de bevoegdheid van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.

2.6. Artikel 3 en 62 van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking die Verweerster verplichten om op te treden ter behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang, raken de openbare orde, en zijn minstens van dwingend recht.

2.7. Als besluit kan worden gesteld dat er sprake is van machtsafwending wanneer Verweerster de haar door de wet gegeven bevoegdheid gebruikt om een ander doel na te streven dan waarvoor die bevoegdheid werd verleend. In casu is er sprake van een ministeriële machtiging aan een publiekrechtelijk rechtspersoon, met name een intergemeentelijk samenwerkingsverband, om (in eigen naam) tot onteigening over te gaan met het oog op de ontwikkeling van regionale bedrijventerreinen, hetgeen niet valt onder haar maatschappelijk doel .

2.8. Door te beslissen dat er geen sprake is van machtsafwending omdat het aanleggen en opvolgen van het regionale bedrijventerrein door Verweerster tot het algemeen nut strekt, terwijl er wel degelijk sprake is van machtsafwending ingeval een bestuursorgaan de bevoegdheid welke hem bij de wet tot het bereiken van een bepaald oogmerk van algemeen belang is gegeven, gebruikt tot het nastreven van een ander doel, en terwijl het aanleggen en opvolgen van een regionaal bedrijventerrein niet strekt tot het bereiken van het specifieke oogmerk bij wet aan Verweerster toegekend, te weten de behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang, schenden de appelrechters, mitsdien, het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding der machten houdende de plicht om machtsafwending te beteugelen en, artikel 3 en 62, derde lid, van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking en door een onwettige bestuurshandeling niet te censureren door het niet toe te passen, eveneens artikel 159 van de Grondwet schendt.

3. Het tweede middel roept de schending van artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM; de artikelen 16, 149 en 159 van de Grondwet; artikel 3 van de wet van 26 juli 1962; de artikelen 1 en 2 van Wet van 29 juli 1991 op de Motivering van Bestuurshandelingen alsook de beginselen van behoorlijk bestuur en inzonderheid de zorgvuldigheidsplicht.

Het tweede middel betreft de noodzaak van de onteigenende overheid om effectief alternatieven voor het middel van de onteigening in overweging te nemen en dat daadwerkelijk te motiveren.

Uit de artikelen 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en 16 van de Grondwet volgt dat de onteigening een ultimum remedium is die slechts toepassing kan vinden wanneer er geen andere alternatieven voorhanden zijn. Aldus moet er bij de onteigening steeds sprake zijn van strikte noodzakelijkheid. De onteigenende overheid dient deze noodzakelijkheid ernstig te onderzoeken en formeel te motiveren. Het criterium van de noodzakelijkheid van de onteigening werd reeds herhaaldelijk door het Uw Hof erkend als voorwaarde om te onteigenen.

De noodzakelijkheid impliceert dat (i) de grondverwerving door de overheid onontbeerlijk moet zijn om de realisatie van het onteigeningsdoel mogelijk te maken (i.e. andere beleidsopties zoals zelfrealisatie moeten onwenselijk, ontoereikend of uitgesloten zijn), en dat (ii) die grondverwerving door geen enkel andere middel (i.e. via een koopovereenkomst) te bereiken mag zijn.

3.1. Het eerste onderdeel van het tweede middel betreft de mogelijkheid om de doelstelling van Verweerster, met name het aanleggen van een bedrijventerrein, via de techniek van de zelfrealisatie kan worden gerealiseerd. Dit betreft eveneens een aspect van de noodzaak om tot onteigening over te gaan.
De noodzakelijkheidsvereiste impliceert immers dat alle mogelijke alternatieven ernstig worden onderzocht door het betrokken bestuur.

Door te besluiten dat de beslissingsinstanties geenszins ertoe gehouden waren rekening te houden met een aanvraag tot zelfrealisatie, aangezien voor een zelfrealisatie het initiatief van de onteigende moet komen en Eiseres geen enkel initiatief tot zelfrealisatie heeft genomen, terwijl, enerzijds, het ultimum remedium beginsel van de onteigening inhoudt dat Verweerster ex officio alle mogelijke alternatieven ernstig dient te onderzoeken om haar doel te realiseren zonder een beroep te moeten doen op de onteigening en, teneinde het voormeld beginsel niet te moeten toepassen, geen wetgeving vermag in te roepen dat het beroep op het ultimum remedium niet uitdrukkelijk uitsluit, en, anderzijds, Verweerster in het bezit is, minstens behoorde te zijn van het het verzoek van zelfrealisatie uitgaande van Eiseres van en daarmee behoorde rekening te houden, schenden de appelrechters, mitsdien, artikel 16 van de Grondwet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en in het bijzonder de zorgvuldigheidsplicht.

3.2. Het tweede onderdeel, aangaande de vraag of de grondwerving werkelijk noodzakelijkerwijze via de onteigening dient te gebeuren, houdt artikel 3 van de Wet van 26 juli 1962 in toepassing van het noodzakelijkheidsvereiste, de vereiste in om ernstig naar alternatieven te zoeken, in dit geval te weten naar een minnelijke overeenkomst tussen de betrokken partijen te zoeken.

Een onteigeningsmachtigingsbesluit dient dan ook formeel en materieel deze onteigeningsnoodzaak en het gebrek aan alternatieven afdoende te motiveren op grond van de artikelen 1, 2 en 3 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen.

Een onteigeningsbesluit dat formeel en/of materieel niet afdoende gemotiveerd is, dient volgens Uw Hof buiten toepassing te worden gelaten. Uw Hof stelt immers "dat in verband met onteigeningen, de motivering moet vermelden waarom de onteigening noodzakelijk is, hetgeen impliceert dat de motivering moet berusten op werkelijke feiten, dat uit de motivering een redelijk verband tussen de voorgenomen onteigening en het vooropgestelde doel kan worden afgeleid en dat, naargelang het geval, uit die motivering blijkt dat de genomen beleidsopties afgewogen werden".

3.2.1. In casu dient het machtigingsbesluit van de Vlaamse Minister van Bestuurszaken om over te gaan tot onteigening te voldoen aan de motiveringsvereisten van de Wet Motivering Bestuurshandelingen aangezien het een bestuurshandeling betreft in de zin van artikel 1 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen. Het machtigingsbesluit werd gegeven op 19 oktober 2011. Het is dan ook dit besluit dat aan alle motiveringsvereisten moet voldoen.

In casu verwijst het machtigingsbesluit naar besluiten van de raad van bestuur van Verweerster dd. 1 maart 2011 en 7 juni 2011 die "integraal deel uitmaken van dit ministerieel machtigingsbesluit". Het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd.7 juni 2011, verwijst zelf naar "de beslissing van de Raad van Bestuur van 6 oktober 2009 waarbij het openbaar nut en de hoogdringendheid afdoende zijn gemotiveerd, beslissing die eveneens aan dit besluit zal worden gehecht om er onverkort en integraal deel van uit te maken".

Er wordt aangenomen dat "noodzaak" een ruim begrip is. De probleemsituatie moet duidelijk en concreet worden aangetoond. Bij een verkeerde, gebrekkige en onvoldoende motivering is het onteigeningsmachtigingsbesluit onwettig.

Aangaande het voorhanden zijn van de vereiste noodzaak om de gronden te verwerven, wordt uitgebreid op ingegaan in het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009.

Dit wordt ook door het appelgerecht in de volgende bewoordingen vastgesteld: "de motivering in de beslissing van 6 oktober 2009 onderbouwt nochtans die noodzaak om de betreffende percelen voor de behoeften van de economie in en rond Zottegem aan te snijden". Het appelgerecht constateert verder dat "het hof (kan) slechts vaststellen dat de beslissing van 6 oktober 2009 (...) een zeer uitvoerige motivering bevat" aangaande "de noodzaak (...) om daadwerkelijk en specifiek in Zottegem over te gaan tot de aanleg van een bedrijventerrein en dus om effectief uitvoering te geven aan (de bestemming vastgelegd in) het PRUP".

Daarentegen wordt, aangaande de noodzaak om de techniek van de onteigening aan te wenden om de gronden te verwerven en een bedrijventerrein aan te leggen, amper op ingegaan in de besluiten van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009 en 7 juni 2011. Het appelgerecht gaat er zelfs helemaal niet op in hoewel dit vereist is voor de vervulling van de noodzakelijkheidsvereiste.

In het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 7 juni 2011 oordeelt Verweerster bij de behandeling van de hoogdringendheid van de onteigening dat "de grondverwerving door de onteigenaar dringend is nu deze een noodzakelijke voorwaarde en een noodzakelijke eerste stap uitmaakt om tot de verdere uitrusting van het bedrijventerrein en derhalve tot de realisatie van het vooropgesteld doel van algemeen nut te kunnen overgaan".

Dat besluit dd. 7 juni 2011 verwijst voorts naar het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009 waarin slechts wordt gesteld dat "gelet op het verslag van het voor de minnelijke verwervingen aangestelde studiebureau, waaruit blijkt dat een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven" en "gelet op het hogervermelde verslag van de minnelijke onderhandelaar waaruit blijkt dat een aantal van de eigenaars van deze percelen niet tot minnelijke aankoop wenst over te gaan" Verweerster toelating dient te vragen om tot onteigening over te gaan.

Het is niet duidelijk of het verslag, waarnaar wordt verwezen, aan de beslissende overheid kan worden toegeschreven (Cass., 11 september 2003, A.C., 2003, nr. 426).

Bovendien is de vaststelling dat "een heel aantal percelen niet minnelijk kunnen worden verworven" in het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009 niet van toepassing op de percelen van Eiseres.

Verweerster maakte immers op 15 april 2011 nog een concreet becijferde aanbod over aan Eiseres (stuk 5) waarop Eiseres per brief dd. 5 mei 2011 antwoordde dat ze nog steeds bereid was om onderhandelingen te voeren (stuk 6) zodat het duidelijk is dat minstens tot op dat moment de onderhandelingen nog lopende waren.

Bovendien heeft de raadsman van Eiseres op 28 mei 2010 in een aangetekende brief aan Verweerster meegedeeld dat hoewel Dhr. D'Hondt reeds op 8 september 2008 werd aangesteld om minnelijke aankopen te verrichten, de eerste contacten pas begin 2010 geschiedden (zie stuk 2). Pas in april 2010 vond een eerste ontmoeting plaats. Het is dan ook verwonderlijk hoe de raad van bestuur van Verweerster reeds op 6 oktober 2009, zijnde minder dan één maand na de aanstelling van Dhr. D'Hondt, en terwijl partijen nog niet eens in onderhandelingen waren getreden reeds tot het besluit is kunnen komen dat de percelen niet minnelijk verworven konden worden.

Hieruit blijkt dan ook dat de noodzaak om over te gaan tot onteigening op het moment het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 6 oktober 2009 helemaal niet vaststond noch gemotiveerd was. En aangezien het besluit van de raad van bestuur van Verweerster dd. 7 juni 2011 geen bijkomende motivering bevat voor de noodzaak om het middel van de onteigening toe te passen, schendt dit besluit artikel 1 en 2 van de Wet Motivering Bestuurshandeling. Bijgevolg, schendt het onteigeningsmachtigingsbesluit ook de geciteerde bepalingen van de Wet Motivering Bestuurshandeling.

Dit betreft een schending van artikel 3 van de Wet van 26 juli 1962 die de onteigening beperkt tot gevallen waar er geen overeenkomst tussen partijen tot stand is kunnen komen. De wetgever heeft de formulering "bij gebreke van een overeenkomst tussen partijen" immers uitdrukkelijk voorgeschreven zodat de eigenlijke onteigeningsprocedure slechts opgestart kan worden onder de absolute voorwaarde dat er geen minnelijk akkoord tussen de onteigenaar en de onteigende bereikt kan worden.

Aldus betreft dit een miskenning van de noodzakelijkheidsvereiste (schending van artikel 16 van de Grondwet alsook van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en in het bijzonder de zorgvuldigheidsplicht), alsook een miskenning van de motiveringsplicht van het bestuur (artikelen 1, 2 en 3 van Wet Motivering Bestuurshandelingen).

4. Het derde middel roept de schending van de artikelen 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en 16 van de Grondwet, en artikel 2.4.6, §1 V.C.R.O.

Artikel 2.4.6 § 1 V.C.R.O., schrijft de toepassing van planologische neutraliteit voor specifiek in gevallen waarbij er in het kader van een verandering van een ruimtelijk uitvoeringsplan wordt onteigend.

Volgens het Grondwettelijk Hof dient dit principe enkel toepassing te vinden in gevallen waarbij er een "rechtstreekse verband [bestaat] tussen het doel van de onteigening de verwezenlijking van een ruimtelijk uitvoeringsplan en de oorzaak van de wijziging van de waarde van het te onteigenen goed" (overweging B.13; zie ook GwH 129/12, 25 oktober 2012 B.7).

Uw Hof heeft in een arrest dd. 7 november 2013 daarentegen beslist dat de planologische neutraliteit "een algemeen beginsel (is) dat van toepassing is ongeacht de rechtsgrond van de onteigening".

De appelrechters volgen de rechtspraak van Uw Hof.

In de gevallen waarin de overheid overgaat tot onteigening op grond van andere rechtsgronden dan artikel 2.4.3, §1 V.C.R.O., is er geen enkele rechtsregel voor handen op grond waarvan de planologische neutraliteit toegepast kan worden zodat er een spanningsveld ontstaat tussen de rechtspraak van Uw Hof en dat van het Grondwettelijk Hof.

In casu wees Verweerster uitdrukkelijk het verzoek tot zelfrealisatie af omdat het steunde op het feit dat de onteigening niet gebeurde op grond van artikel 2.4.3, §1 V.C.R.O.

Uit de artikelen 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en 16 van de Grondwet, volgt inderdaad dat het beginsel van de planologische neutraliteit en de daaruit volgende wijzigende waarde van het onroerend goed slechts redelijk verantwoord is in het licht van de doelstelling ervan, wanneer de onteigening er rechtstreeks toe strekt de bestemming uit het Ruimtelijke Uitvoeringsplan te realiseren.

De appelrechters schenden deze artikelen door de planologische neutraliteit toch te laten toepassen buiten de werkingssfeer van de V.C.R.O.

Gelet op de bovenvermelde nuances in de rechtspraak van Uw Hof en dat van het Grondwettelijk Hof ter zake verzoekt Eiseres Uw Hof een prejudiciële vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof met betrekking tot de reikwijdte van de planologische neutraliteit, en meer bepaald de strijdigheid van de toepassing ervan zonder wettelijke basis buiten het kader van artikel 2.4.3, §1 V.C.R.O.

 

OM DEZE REDENEN,

Besluit ondergetekende, advocaat bij het Hof van Cassatie, dat het u behage, hooggeachte Heren en Dames, het bestreden arrest te vernietigen, te bevelen dat van de vernietiging melding gemaakt wordt in de kant van het aangevochten arrest, de zaak naar een andere hof van beroep te verwijzen en over de kosten uitspraak te doen als naar recht.

 

Brussel, 4 augustus 2016

Voor Eiseres in cassatie,
Haar raadsman,

 

Paul LEFEBVRE

 

Bijgevoegde stukken :

1. Het origineel van het betekeningsexploot van huidige voorziening in cassatie zal bij het origineel van die voorziening gevoegd worden bij het neerleggen op de griffie van het Hof van Cassatie;

2. Eensluidende verklaarde kopie van de brief van de raadsman van Eiseres dd. 28 mei 2010 (stuk 11 bundel Eiseres);

3. Verzoek tot zelfrealisatie van het bedrijventerrein "Leenstraat" dd. 27 augustus 2010 (stuk 28 bundel Eiseres);

4. Kopie van de afwijzing van de aanvraag tot zelfrealisatie dd. 13 september 2010 (stuk 13 bundel Eiseres);

5. Eensluidend verklaarde kopie van de brief van Verweerster dd. 15 april 2010 met een voorstel tot aankoop (stuk 19 bundel Eiseres);

6. Eensluidend verklaarde kopie van de brief van Eiseres dd. 5 mei 2011 met bijlage (stuk 21 bundel Eiseres);

7. Besluit dd. 6 oktober 2009 van Verweerster (stuk 9 bundel Eiseres)

8. Besluit dd. 1 maart 2011 (stuk 16 bundel Eiseres)

9. Besluit dd. 7 juni 2011 (stuk 22 bundel Eiseres)

10. Ministerieel machtigingsbesluit (stuk 23 bundel Eiseres)

11. Pro fisco verklaring.


C.16.0360.N
Conclusie van advocaatgeneraal Ria Mortier

Het tweede middel komt in zijn beide onderdelen op tegen het verwerpen van de door eiseres aangevoerde onwettigheid van de onteigeningsmachtiging die volgens eiseres gesteund was op de afwezigheid van onteigeningsnoodzaak. Eiseres voert hierbij de schending aan van artikel1, eerste lid van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM, de artikelen 16., 149 en 159 GW, artikel 3 van de Wet van 26 juli 1962 betreffende de rechtspleging bij hoogdringende omstandigheden inzake onteigening ten algemene nutte, de artikelen 1, 2 en 3 van de wet Motivering Bestuurshandelingen, de artikelen 1319, 1320 en 1322 BW en de zorgvuldigheidsplicht als beginsel van behoorlijk bestuur.
Het eerste onderdeel betreft de afwezigheid van onteigeningsnoodzaak omdat zelfrealisatie zou mogelijk geweest zijn.

In wezen heeft dit onderdeel betrekking op de onderzoeks of motiveringsplicht van de onteigenende overheid, die in het onteigeningsbesluit de noodzaak van de onteigening dient aan te geven.

De eiseres voert met name aan dat 1) de verweerster, ook zonder wettelijke basis of zonder gevat te zijn door een verzoek tot zelfrealisatie, deze mogelijkheid tot zelfrealisatie op eigen initiatief diende te onderzoeken en 2) dat de verweerster, nu zij in de eerste onteigeningsprocedure wel gevat was door een verzoek tot zelfrealisatie, de plicht had om ook in het kader van de huidige onteigeningsprocedure rekening te houden met dit verzoek. Door het onteigeningsbesluit niet terzijde te stellen wegens onwettigheid op grond van artikel 159 Grondwet, zouden de appelrechters hun beslissing niet naar recht verantwoorden.

Krachtens de artikelen 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en 16 Grondwet is onteigening een ultimum remedium, namelijk een instrument dat slechts kan worden aangewend indien het onteigeningsdoel op geen enkele andere wijze kan worden gerealiseerd. Als grondwettelijke uitzondering (vervat in artikel 16 Grondwet) op het grondwettelijk beschermd eigendomsrecht (vervat in artikel 1, eerste lid, van het Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM), dienen de toepassingsvereisten van onteigening restrictief te worden geïnterpreteerd. Een onteigening ten algemenen nutte kan dus slechts worden uitgevoerd indien zij strikt noodzakelijk is(1).

Die noodzakelijkheidsvereiste is ook verankerd in de rechtspraak van Uw Hof(2).

De onteigeningsnoodzaak heeft betrekking op de verhouding tussen de grondverwerving en het onteigeningsdoel: de grondverwerving door de overheid moet noodzakelijk zijn om de realisatie van het onteigeningsdoel mogelijk te maken(3). De doelstelling mag op geen andere wijze realiseerbaar zijn dan door middel van de onteigening van het onroerend goed(4). De onteigenende overheid dient aldus te onderzoeken of zij het onteigeningsdoel kan verwezenlijken zonder een onteigening uit te voeren(5).

Ook de rechter kan de wettigheid van een onteigeningsbesluit in vraag stellen door na te gaan of de onteigening, of de wijze waarop deze zou gebeuren, wel noodzakelijk is in het licht van de realisering van het algemeen nut dat de overheid beoogt(6).
In dat kader rijst de vraag van de zelfrealisatie: kan het onteigeningsdoel door de eigenaars zelf worden gerealiseerd en zijn zij daartoe bereid(7). De mogelijkheid om het onteigeningsdoel zelf te realiseren lijkt hierbij niet voldoende te zijn. De feiten moeten erop wijzen dat het beoogde project ook effectief zal worden gerealiseerd op particulier initiatief(8).
Krachtens artikel 2 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen, moeten de bestuurshandelingen van bepaalde besturen uitdrukkelijk gemotiveerd worden, terwijl krachtens artikel 3 van dezelfde wet, de opgelegde motivering in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen en afdoende zijn.
Een afdoende motivering is een motivering die de beslissing draagt.
In het kader van deze uitdrukkelijke motiveringsplicht voor bestuursorganen, heeft Uw Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de onteigenende overheid, betreffende de noodzakelijkheid van de onteigening, moet vermelden "waarom de onteigening noodzakelijk is, hetgeen impliceert dat de motivering moet berusten op werkelijke feiten, dat uit de motivering een redelijk verband tussen de voorgenomen onteigening en het vooropgestelde doel kan worden afgeleid en dat, naargelang het geval, uit die motivering blijkt dat de genomen beleidsopties afgewogen werden"(9).
Het komt de feitenrechter toe te oordelen of de gegeven motivering afdoende is.
Uit de vaststellingen van de appelrechters blijkt dat 1) de oorspronkelijke aanvraag tot zelfrealisatie in het kader van de eerste procedure niet ontvankelijk werd verklaard 2) in de huidige procedure nooit een verzoek tot zelfrealisatie werd ingediend. Met andere woorden, er waren volgens de appelrechters geen voorliggende feiten die erop konden wijzen dat het beoogde project ook effectief zou worden gerealiseerd op particulier initiatief. In het kader van de hiervoor vermelde vereiste dat de motivering van de administratieve overheid inzake de noodzaak tot onteigening moet "berusten op werkelijke feiten" oordelen de appelrechters onaantastbaar dat de mogelijkheid tot zelfrealisatie in de omstandigheden van de zaak geen werkelijk feit, maar louter theoretisch is. In dat kader diende de administratieve overheid niet zuiver theoretisch te onderzoeken of een zelfrealisatie mogelijk zou zijn.
Verder oordelen de appelrechters dat voor de aanleg van bedrijventerreinen krachtens artikel 73 van het Decreet van 19 december 2003 betreffende de economische expansie, geen zelfrealisatie mogelijk is, aangezien deze opdracht aan de overheid is voorbehouden (krachtens artikel 3.2.4 Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen) en de voorwaarden waaronder afwijkingen mogelijk zijn, niet vervuld zijn.
Hieruit blijkt dat de appelrechters onaantastbaar oordelen, in het licht van het geheel van de feitelijke omstandigheden, dat de verweerster niet diende te onderzoeken of uitdrukkelijk te motiveren waarom zelfrealisatie niet mogelijk was voor de realisatie van het bedrijventerrein. Zij vermochten aldus te oordelen dat de verweerster haar motiverings en onderzoeksplicht inzake de onteigeningsnoodzaak is nagekomen: de verweerster heeft haar onteigeningsbesluiten gesteund op werkelijke feiten, het verband tussen de onteigening en het doel onderzocht en de verschillende beleidsopties afgewogen. Door rekening te houden met de onteigeningsbesluiten, hebben de appelrechters de artikelen 1, 2, 3 van de wet 29 juli 1991, in samenhang met de artikelen 1, eerste lid, Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM en 16 en 159 Grondwet, dus niet geschonden. Evenmin miskennen zij hierdoor het zorgvuldigheidsbeginsel.
Het onderdeel kan niet worden aangenomen.
Conclusie: Verwerping.
_______________________
(1) S. VERBIST, "De onteigening ten algemenen nutte als instrument van de ruimtelijke ordening", Antwerpen, Intersentia, 2011, nr. 886; S. VERBIST, "De onteigening ten algemene nutte" in I. OPDEBEEK en A. COOLSAET (eds.), "Formele motivering van bestuurshandelingen", Brugge, die Keure, 2013, 264, nr. 13.
(2) Cass. 8 maart 1979, AC 197879, 808; Cass. 3 februari 2000, AR C.96.0380.N, AC 2000, nr. 89; Cass. 11 september 2003, AR C.01.0114.N, AC 2003, nr. 426.
(3) S. VERBIST, "De onteigening ten algemenen nutte als instrument van de ruimtelijke ordening", Antwerpen, Intersentia, 2011, nr. 887.
(4) S. VERBIST, "Administratiefrechtelijke aspecten inzake onteigening. De onteigeningsvoorwaarden. Rechtsbescherming in de administratieve fase. Milieurecht en onteigening", CABG 2014/5, 23, nr. 40.
(5) S. VERBIST, "De onteigening ten algemenen nutte als instrument van de ruimtelijke ordening", Antwerpen, Intersentia, 2011, nr. 889; S. VERBIST, "De onteigening ten algemene nutte" in I. OPDEBEEK en A. COOLSAET (eds.), "Formele motivering van bestuurshandelingen", Brugge, die Keure, 2013, 267, nr. 23
(6) T. DE WAELE, "Het algemeen nut als voorwaarde tot onteigening: hoe rekbaar is de elastiek?", AJT 19992000, 750.
(7) S. VERBIST, "De onteigening ten algemenen nutte als instrument van de ruimtelijke ordening", Antwerpen, Intersentia, 2011, nr. 890.
(8) S. VERBIST, "De onteigening ten algemene nutte" in I. OPDEBEEK en A. COOLSAET (eds.), "Formele motivering van bestuurshandelingen", Brugge, die Keure, 2013, 267, nr. 24.
(9) Cass. 3 februari 2000, AR C.96.0380.N, AC 2000, nr. 89; Cass. 11 september 2003, AR C.01.0114.N, AC 2003, nr. 426.
 

Gerelateerd
Aangemaakt op: ma, 21/05/2018 - 13:44
Laatst aangepast op: ma, 21/05/2018 - 13:44

Hebt u nog een vraag?

Hebt u nog een vraag in dit verband, klik dan hier om uw vraag aan ons te stellen, of meteen een afspraak te maken voor een consultatie.

Aanvulling

Heeft u een suggestie, aanvulling of voorstel tot correctie met betrekking tot deze pagina? Gebruik dit adres om het te melden.