-A +A

Geen motiveringsplicht bij ontslag werknemer door administratieve overheid

Printervriendelijke versiePrintervriendelijke versieVerstuur naar een vriendVerstuur naar een vriend
Instantie: Hof van Cassatie
Datum van de uitspraak: 
maa, 12/10/2015
A.R.: 
S.13.0026.N

Zoals de wetsgeschiedenis aangeeft, volgt uit de artikelen 1 en 2 Wet Motivering Bestuurshandelingen niet dat een administratieve overheid die een werknemer ervan in kennis stelt dat zij de tussen hen bestaande arbeidsovereenkomst beëindigt, verplicht is dit ontslag uitdrukkelijk te motiveren.

Publicatie
tijdschrift: 
juridat
• Cassatie 12/10/2015, AR S.13.0026.N, juridat

Samenvatting

Zoals de wetsgeschiedenis aangeeft, volgt uit de artikelen 1 en 2 Wet Motivering Bestuurshandelingen niet dat een administratieve overheid die een werknemer ervan in kennis stelt dat zij de tussen hen bestaande arbeidsovereenkomst beëindigt, verplicht is dit ontslag uitdrukkelijk te motiveren. 

Tekst arrest: 
Nr. S.13.0026.N

STAD OOSTENDE, vertegenwoordigd door het college van burgemeester en schepenen, met kantoor te 8400 Oostende, Vindictivelaan 1,
eiseres,
tegen
P.V.,
verweerder.

I. RECHTSPLEGING VOOR HET HOF

Het cassatieberoep is gericht tegen het arrest van het arbeidshof te Gent, afdeling Brugge, van 24 april 2012.

II. CASSATIEMIDDELEN

De eiser voert in zijn verzoekschrift vier middelen aan.

Eerste middel

Geschonden wetsbepalingen
- de artikelen 1, tweede lid, 32, enig lid, 3°, 37, § 1, en 39, § 1, van de Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten;
- de artikelen 1 en 2 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen;
- de artikelen 1349, 1353, 1354 en 1355 Burgerlijk Wetboek;
- artikel 14 van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Bestreden beslissing

Het arbeidshof te Gent, afdeling Brugge, voegt in het thans bestreden arrest van 24 april 2012, na alle andere en strijdige conclusies te hebben verworpen, de beide hiernagenoemde zaken samen overeenkomstig artikel 30 Gerechtelijk Wetboek, verklaart het hoger beroep in de zaak 2010/AR/165 niet ontvankelijk en het hoger beroep in de zaak 2011/AR/101 ontvankelijk en in bepaalde mate gegrond. Het arbeidshof vernietigt het bestreden vonnis van de arbeidsrechtbank te Brugge van 7 juni 2010 en opnieuw wijzend, verklaart het de oorspronkelijke vordering van verweerder ontvankelijk en in bepaalde mate gegrond. Het arbeidshof veroordeelt eiseres tot betaling aan verweerder van een bedrag van 2.500 euro als schadevergoeding, vermeerderd met de gerechtelijke intresten. Het arbeidshof wijst eiseres' tegenvordering af en veroordeelt eiseres tot de kosten van beide aanleggen. 

Het arbeidshof grondt zijn beslissing op volgende gronden:

"8. De grond van de zaak
(De verweerder) is van oordeel (dat) hij ten onrechte werd ontslagen en vordert een schadevergoeding:
- wegens miskenning van de voorschriften van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (motiveringswet);
- wegens niet toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op het ontslag van (de verweerder) (niet naleving van hoorplicht);
- omdat de tekortkoming (beroepsongeschiktheid) aangevoerd om het ontslag te verantwoorden niet correct is.

8.1. De wet motivering bestuurshandelingen

De bestuurshandelingen van de administratieve overheden als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State moeten overeenkomstig artikel 2 van de Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (wet motivering bestuurshandelingen) uitdrukkelijk worden gemotiveerd. De opgelegde motivering moet in de akte zelf de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen, zij moet afdoende zijn (artikel 3 wet motivering bestuurshandelingen).

De vraag is of het ontslag van een contractueel personeelslid in overheidsdienst moet worden gemotiveerd.

De ontslagbeslissing is ontegenzeggelijk een eenzijdige rechtshandeling met een individuele strekking die rechtsgevolgen heeft en een wijziging teweeg brengt in de rechtstoestand van de ontslagen werknemer.

Dat deze eenzijdige rechtshandeling uitgaat van een bestuur in de zin van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is ook niet voor betwisting vatbaar. (De eiseres) is ontegensprekelijk een administratieve overheid zoals bedoeld in dit artikel 14.

(De verweerder) voldoet aan de omschrijving van een natuurlijke persoon in zijn betrekkingen met het bestuur. In de motiveringswet wordt geen beperking voorzien met betrekking tot de aard van de betrekkingen.

De wet motivering bestuurshandelingen geldt voor de ontslagbeslissing, eenzijdige rechtshandeling die rechtsgevolgen doet ontstaan ten aanzien van een contractueel personeelslid dat in dienst van het bestuur werkt. Deze wet dient immers breed en evolutief geïnterpreteerd te worden en de uitzonderingen erop restrictief (...). 

De wet motivering bestuurshandelingen voorziet in een aantal uitzonderings(s)ituaties waarin het bestuur is vrijgesteld van de uitdrukkelijke motiveringsplicht, maar dit is hier niet aan de orde. De wet voorziet immers geen uitzondering wanneer het bestuur handelt in de contractuele sfeer, zodat het duidelijk is dat (eiseres) de ontslagbeslissing moest motiveren (...).

Het college van burgemeester en schepenen stelde trouwens in de ontslagbeslissing van 11 mei 2009 uitdrukkelijk: Gelet op de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, inzonderheid op de artikelen 1, 2 en 3 (...), zodat door (eiseres) werd erkend en aangenomen dat ook bij ontslag van contractueel personeel de wet motivering bestuurshandelingen van toepassing is.

Dat elke arbeidsovereenkomst in de publieke sector volledig door het arbeidsrecht (arbeidsovereenkomstenwet) wordt beheerst, sluit niet uit dat een latere bijzondere wet de motivering wel kan opleggen (...). De ontslagvrijheid in het arbeidsrecht is trouwens niet onverenigbaar met ontslagbeperkingen en met wettelijke bepalingen die de uitoefening van het ontslagrecht bemoeilijken.

De opgelegde motivering moet in de akte zelf de juridische en feitelijke over-wegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen, zij moet afdoende zijn (artikel 3 wet motivering bestuurshandelingen). De motieven moeten in de akte zelf worden opgenomen en er kan geen rekening worden gehouden met motieven die in andere stukken voorkomen, tenzij daarnaar wordt verwezen in de beslissing zelf, (deze) door de betrokkene gekend zijn en op hun beurt afdoende gemotiveerd en niet tegenstrijdig zijn.

Het ontslagschrijven, ter kennis gebracht aan (verweerder) bij aangetekend schrijven van 12 mei 2009 voldoet totaal niet aan deze motiveringsplicht. De enkele opgave van "beroepsongeschiktheid" als reden van het ontslag volstaat niet, is te algemeen, te vaag en kan niet worden aanzien als een afdoende motivering. 

De feitelijke gegevens die ertoe geleid hebben om tot ontslag over te gaan worden er niet vermeld.

Het arbeidshof is bijgevolg van oordeel dat het ontslagschrijven niet afdoende is gemotiveerd en niet voldoet aan de verplichtingen opgelegd in de wet motivering bestuurshandelingen, die (eiseres) trouwens in de beslissing van het college van burgemeester en schepenen erkende te moeten naleven.

8.2. (...)
(...)

8.3. De afwezigheid van afdoende motivering van het ontslag in de ontslagbrief (...) is een fout in hoofde van (eiseres). (...)

Het oorzakelijk verband tussen de fout van (eiseres) (gebrek aan voorafgaandelijk verhoor en gebrek aan motivatie) en de schade (verlies van kans om zijn ontslag te vermijden en vermindering van kans om een nieuw werk te vinden) staat vast en is bewezen.

De morele schade, onderscheiden van deze gedekt door de opzeggingsvergoeding, wordt door het arbeidshof ex aequo et bono geraamd op 2.500 euro."

Grieven

Er werd niet betwist en het arbeidshof stelde vast dat verweerder sedert 19 september 1995 verbonden was met eiseres door een arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur, waarvan partijen evenmin betwistten dat deze in beginsel onderworpen was aan de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereen-komsten, zoals voorzien in artikel 1, tweede lid, van deze wet.

Luidens artikel 32, enig lid, 3°, van deze Arbeidsovereenkomstenwet nemen de verbintenissen, voortvloeiend uit de arbeidsovereenkomst, een einde door de wil van één der partijen wanneer de overeenkomst voor onbepaalde tijd werd gesloten. Arbeidsovereenkomsten van onbepaalde duur kunnen aldus worden beëindigd door opzegging overeenkomstig artikel 37, § 1, van dezelfde wet of mits betaling van een overeenstemmende opzeggingsvergoeding, zoals bepaald bij artikel 39, § 1, van dezelfde wet.

Geen enkele bepaling van de genoemde arbeidsovereenkomstenwet verplicht de werkgever die een einde maakt aan een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur, door opzegging of door betaling van de overeenstemmende opzeggingsvergoeding, deze opzegging te motiveren.

Artikel 2 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen bepaalt dat "de bestuurshandelingen van de besturen bedoeld in artikel 1 uitdrukkelijk (moeten) worden gemotiveerd".

Artikel 1 definieert de "bestuurshandeling" als zijnde "de eenzijdige rechtshande-ling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden (...)" en het "bestuur" als zijnde "de administratieve overheden als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State".

Luidens artikel 3 van dezelfde wet wordt vereist dat in de akte de juridische en feitelijke overwegingen worden vermeld die aan de beslissing ten gronde liggen. 

Deze motivering moet "afdoende" zijn.

Eiseres hield voor dat de genoemde wet van 29 juli 1991 niet van toepassing was op de contractuele verhoudingen tussen haar en verweerder, en dat de arbeidsovereenkomst in de publieke sector volledig beheerst wordt door het (gemeen) arbeidsrecht.

Het arbeidshof oordeelt dat de genoemde wet van 29 juli 1991 toepasselijk was bij de beëindiging, door eiseres, van de arbeidsovereenkomst van verweerder, en dit om een dubbele reden.

Eerste onderdeel

Het arbeidshof oordeelt dat door de verwijzing naar de wet van 29 juli 1991 in de ontslagbeslissing van 11 mei 2009, eiseres erkende dat deze wet van toepassing was op het ontslag van verweerder. Het arbeidshof verwijst zo naar de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van 11 mei 2009, opgenomen in het notulenboek, zoals door eiseres voorgelegd aan het arbeidshof als stuk 13 van haar stukkenbundel.

De omstandigheid dat in de beslissing van het college van burgemeester en schepenen, zijnde een bestuurshandeling, wordt verwezen naar de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (en dat deze beslissing ook uitdrukkelijk wordt gemotiveerd), vormt geen "erkenning" van de noodzakelijke toepassing van deze wet ter gelegenheid van het ontslag zelf, zijnde de kennisgeving (aan de betrokkene) van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst.

De motivering, onder verwijzing naar de wettelijke grondslag hiervoor, van de bestuurshandeling waarbij wordt beslist dat een einde zal worden gesteld aan de arbeidsovereenkomst van een contractueel aangeworven werknemer, heeft niet al-leen niet tot gevolg dat ook het ontslag zelf, zijnde de kennisgeving aan de betrokkene, van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst, met redenen zou moeten worden omkleed, het kan evenmin als een "erkenning" in die zin worden opgevat.

Aldus miskent het arbeidshof het wettelijk begrip "erkenning" of (buitengerechtelijke) bekentenis, in de zin van de artikelen 1354 en 1355 Burgerlijk Wetboek, nu het arbeidshof besluit tot het voorhanden zijn van dergelijke "erkenning" of bekentenis op grond van gegevens die hiertoe geen redelijke grondslag opleveren.

Bovendien kan een "erkenning" of bekentenis slechts slaan op feiten doch geenszins op een rechtsvraag zoals de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling op een bepaalde feitelijke situatie.

Het arbeidshof schendt derhalve artikelen 1354 en 1355 Burgerlijk Wetboek door aan te nemen dat eiseres "erkende" of bekende dat de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen van toepassing zou zijn op het ontslag van een contractueel aangeworven werknemer.

Minstens, en voor zover de toepasselijkheid van een wet op een bepaalde feitelijke toestand zou worden opgevat als een "feitelijk gegeven", schendt het arbeidshof het wettelijk begrip "feitelijk vermoeden" in de zin van de artikelen 1349 en 1353 Burgerlijk Wetboek, en voor zoveel als nodig ook deze artikelen 1349 en 1353 Burgerlijk Wetboek, nu het besluit tot de toepasselijkheid van de genoemde wet van 29 juli 1991 op het ontslag, door eiseres, van verweerder, op grond van een feit dat hiertoe geen aanvaardbare grondslag kan opleveren, te weten de loutere verwijzing naar de betreffende wet van 29 juli 1991 in de beslissing van het college van burge-meester en schepenen waarbij besloten wordt deze arbeidsovereenkomst te beëindigen.

Het arbeidshof kon bijgevolg niet wettig eiseres veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan verweerder wegens een beweerde miskenning van de motiveringsplicht van het ontslag van verweerder.

Tweede onderdeel

Ten onrechte oordeelt het arbeidshof bovendien dat de genoemde wet van 29 juli 1991 toepasselijk was op de beëindiging, door ontslag met betaling van een opzeggingsvergoeding, van de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur die eiseres met verweerder bond, aangezien arbeidscontractanten in de publieke sector, en meer bepaald de bij arbeidsovereenkomst door een gemeente aangeworven werknemer, overeenkomstig artikel 1, tweede lid, Arbeidsovereenkomstenwet van 3 juli 1978 onder het toepassingsgebied vallen van deze arbeidsovereenkomstenwet. 

Het ontslag is weliswaar een eenzijdige rechtshandeling, maar is niet op te vatten als een administratieve rechtshandeling, nu het volledig is verweven met het bestaande arbeidscontract, waarvan het niet kan worden losgekoppeld.

Bovendien werd de bij de wet van 29 juli 1991 bedoelde motiveringsverplichting ingevoerd als tegenhanger van de in het algemeen belang voorziene eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid van de overheid jegens de burger. 

Het ontslag, al dan niet met opzegging, van een contractueel aangeworven werknemer, maakt geen eenzijdige administratieve rechtshandeling of bestuurshandeling uit in de zin van artikel 1 van de genoemde wet van 29 juli 1991, vormt geen uitdrukking van de in het algemeen belang voorziene eenzijdige bindende beslissingsbevoegdheid van de overheid jegens de burger en is derhalve niet onderworpen aan de bij artikel 2 van deze wet opgelegde motiveringsverplichting.

Het arbeidshof schendt bijgevolg de artikelen 1, tweede lid, 32, enig lid, 3°, 37, § 1, en 39, § 1, van de Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten en de artikelen 1 en 2 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.

Het arbeidshof kon bijgevolg niet wettig eiseres veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan verweerder wegens een beweerde miskenning van de motiveringsplicht van het ontslag van verweerder.

Derde onderdeel

De overeenkomstig artikel 2 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen opgelegde mo-tiveringsverplichting, geldt voor de bestuurshandelingen van de besturen, bedoeld in artikel 1 van deze wet. Onder bestuur moet worden verstaan, luidens artikel 1 van deze wet, de administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, dit is de administratieve overheid wiens akten en reglementen kunnen bestreden worden voor de Raad van State, door een beroep tot nietigverklaring.

De beëindiging van een arbeidsovereenkomst, en de hiermee verband houdende rechten en plichten van de partijen bij deze arbeidsovereenkomst, waarop de Arbeidsovereenkomstenwet van 3 juli 1978 toepasselijk is, kunnen niet het voorwerp uitmaken van een beroep tot nietigverklaring voor de Raad van State.

In de mate dat eiseres verweerders arbeidsovereenkomst beëindigde met betaling van een opzeggingsvergoeding, is zij geen "bestuur" in de zin van de genoemde wet van 29 juli 1991, daar tegen haar beslissing geen vernietigingsberoep voor de Raad van State kan worden ingesteld, doch wel een vordering voor de arbeidsge-rechten.

Het arbeidshof schendt bijgevolg de artikelen 1, tweede lid, 32, enig lid, 3°, 37, § 1, en 39, § 1, van de Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, de artikelen 1 en 2 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen en artikel 14 van de op 12 januari 1973 gecoör-dineerde wetten op de Raad van State.

Het arbeidshof kon bijgevolg niet wettig eiseres veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan verweerder wegens een beweerde miskenning van de motiveringsplicht van het ontslag van verweerder.



Tweede middel

Geschonden bepalingen en algemeen rechtsbeginsel

- het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, hoorplicht genoemd, volgens hetwelk het openbaar bestuur de plicht heeft om de betrokken burger te horen teneinde zijn standpunt te laten gelden telkens het bestuur overweegt een ernstige maatregel te nemen die gebaseerd is op zijn persoonlijk gedrag, dat als een tekortkoming wordt aangerekend, en die zijn belangen ernstig kan aantasten;
- de artikelen 1, tweede lid, 32, enig lid, 3°, 37, § 1, en 39, § 1, van de Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten.
Bestreden beslissing

Het arbeidshof te Gent, afdeling Brugge, voegt in het thans bestreden arrest van 24 april 2012, na alle andere en strijdige conclusies te hebben verworpen, de beide hiernagenoemde zaken samen overeenkomstig artikel 30 Gerechtelijk Wetboek, verklaart het hoger beroep in de zaak 2010/AR/165 niet ontvankelijk en het hoger beroep in de zaak 2011/AR/101 ontvankelijk en in bepaalde mate gegrond. Het arbeidshof vernietigt het bestreden vonnis van de Arbeidsrechtbank te Brugge van 7 juni 2010 en opnieuw wijzend, verklaart het de oorspronkelijke vordering van verweerder ontvankelijk en in bepaalde mate gegrond.

Het arbeidshof veroordeelt eiseres tot betaling aan verweerder van een bedrag van 2.500 euro als schadevergoeding, vermeerderd met de gerechtelijke intresten. Het arbeidshof wijst eiseres' tegenvordering af en veroordeelt eiseres tot de kosten van beide aanleggen. 

Het arbeidshof grondt zijn beslissing op volgende gronden:

"8. De grond van de zaak

(De verweerder) is van oordeel (dat) hij ten onrechte werd ontslagen en vordert een schadevergoeding:

- wegens miskenning van de voorschriften van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (motiveringswet);
- wegens niet toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op het ontslag van (verweerder) (niet naleving van hoorplicht);
- omdat de tekortkoming (beroepsongeschiktheid) aangevoerd om het ontslag te verantwoorden niet correct is.

8.1. De wet motivering bestuurshandelingen
(...)
8.2. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Naast de motiveringsplicht moet de overheid zich ook in haar hoedanigheid van werkgever houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 

Behoudens andere wettelijke regelingen is de hoorplicht een ongeschreven algemeen beginsel. In zijn arrest van 19 januari 1998 heeft de Raad van State geoordeeld dat de hoorplicht een algemene gelding heeft en zich niet beperkt tot de ambtenaren. De beginselen van behoorlijk bestuur, met inbegrip van de hoorplicht, zijn dus ook van toepassing op het ontslag van contractanten (...).

Terwijl het recht van verdediging absoluut is, kan van de hoorplicht worden afgeweken onder meer in geval van hoogdringendheid en wanneer de werknemer niet beschikbaar is binnen een redelijke termijn, wat te dezen duidelijk het geval niet was. Verweerder kon binnen een korte termijn worden gehoord en er was geen sprake van enige hoogdringendheid om (verweerder) onmiddellijk en definitief te verwijderen (...).

(Eiseres) had zich gelet op de ernst van die maatregel naar dit beginsel moeten schikken en (verweerder) horen vooraleer hem te ontslaan. Het niet naleven van dit beginsel maakt een fout uit die in voorkomend geval aanleiding kan geven tot schadevergoeding.

8.3. De (...) en de afwezigheid van voorafgaandelijk verhoor is een fout in hoofde van (eiseres). (...)
(...)

Het oorzakelijk verband tussen de fout van (eiseres) (gebrek aan voorafgaandelijk verhoor en gebrek aan motivatie) en de schade (verlies van kans om zijn ontslag te vermijden en vermindering van kans om een nieuw werk te vinden) staat vast en is bewezen.

De morele schade, onderscheiden van deze gedekt door de opzeggingsvergoeding, wordt door het arbeidshof ex aequo et bono geraamd op 2.500 euro."

Grieven

Er werd niet betwist en het arbeidshof stelde vast dat verweerder sedert 19 september 1995 verbonden was met eiseres door een arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur, waarvan partijen evenmin betwistten dat deze in beginsel onderworpen was aan de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereen-komsten, zoals voorzien in artikel 1, tweede lid, van deze wet.

Luidens artikel 32, enig lid, 3°, van deze Arbeidsovereenkomstenwet nemen de verbintenissen, voortvloeiend uit de arbeidsovereenkomst, een einde door de wil van één der partijen wanneer de overeenkomst voor onbepaalde tijd werd gesloten. Arbeidsovereenkomsten van onbepaalde duur kunnen aldus worden beëindigd door opzegging overeenkomstig artikel 37, § 1, van dezelfde wet of mits betaling van een overeenstemmende opzeggingsvergoeding, zoals bepaald bij artikel 39, § 1, van dezelfde wet.

Geen enkele bepaling van de genoemde arbeidsovereenkomstenwet verplicht de werkgever die een einde maakt aan een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur, door opzegging of door betaling van de overeenstemmende opzeggingsvergoeding, om de werknemer vooraf te horen.

Het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, hoorplicht genoemd, volgens hetwelk het openbaar bestuur de plicht heeft om de betrokken burger te horen teneinde zijn standpunt te laten gelden telkens het bestuur overweegt een ernstige maatregel te nemen die gebaseerd is op zijn persoonlijk gedrag, dat als een tekortkoming wordt aangerekend, en die zijn belangen ernstig kan aantasten, geldt niet in geval van ontslag, door een gemeente, van een contractueel aangeworven werknemer.

Het ontslag is weliswaar een eenzijdige rechtshandeling, maar is niet op te vatten als een administratieve rechtshandeling, nu het volledig is verweven met het bestaande arbeidscontract, waarvan het niet kan worden losgekoppeld.

Bovendien geldt de zogenaamde "hoorplicht" voor administratieve overheden, als tegenhanger van de in het algemeen belang voorziene eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid van de overheid jegens de burger.

Het ontslag, al dan niet met opzegging, van een door een gemeente contractueel aangeworven werknemer, maakt geen eenzijdige administratieve rechtshandeling of bestuurshandeling uit in de zin van artikel 1 van de genoemde wet van 29 juli 1991 en vormt geen uitdrukking van de in het algemeen belang voorziene eenzijdige bindende beslissingsbevoegdheid van de overheid jegens de burger, zodat de geldigheid van het ontslag niet afhankelijk is van een voorafgaandelijk verhoor van de ontslagene.

Het arbeidshof schendt bijgevolg het genoemde algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, hoorplicht genoemd en de artikelen 1, tweede lid, 32, enig lid, 3°, 37, § 1, en 39, § 1, van de Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten.

Het arbeidshof kon bijgevolg niet wettig eiseres veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan verweerder wegens een beweerde miskenning van de hoorplicht ter gelegenheid van het ontslag van verweerder.



(...)

III. BESLISSING VAN HET HOF

Beoordeling

Eerste middel

Tweede onderdeel

1. Krachtens artikel 2 Wet Motivering Bestuurshandelingen moeten de be-stuurshandelingen van de besturen bedoeld in artikel 1 uitdrukkelijk worden ge-motiveerd.

Artikel 1 van die wet definieert een bestuurshandeling als de eenzijdige rechts-handeling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur en de besturen als de administratieve overheden als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

2. Zoals de wetsgeschiedenis aangeeft, volgt uit deze bepalingen niet dat een administratieve overheid die een werknemer ervan in kennis stelt dat zij de tussen hen bestaande arbeidsovereenkomst beëindigt, verplicht is dit ontslag uitdrukke-lijk te motiveren.

3. Het arrest dat oordeelt dat de ontslagbrief waarmee de eiseres aan de ver-weerder ter kennis bracht dat zij besloten had de arbeidsovereenkomst te beëindigen, niet voldoet aan de door de Wet Motivering Bestuurshandelingen opgelegde motiveringsplicht en op die grond beslist tot het bestaan van een fout in hoofde van de eiseres, verantwoordt zijn beslissing niet naar recht.

Het onderdeel is gegrond.

Tweede middel

4. Artikel 32, 3°, Arbeidsovereenkomstenwet bepaalt dat behoudens de alge-mene wijzen waarop de verbintenissen teniet gaan, de verbintenissen voortspruitende uit de door deze wet geregelde overeenkomsten een einde nemen door de wil van een der partijen, wanneer de overeenkomst voor onbepaalde tijd werd ge-sloten.

Krachtens artikel 37, § 1, eerste lid, Arbeidsovereenkomstenwet heeft ieder der partijen het recht om de arbeidsovereenkomst te beëindigen door opzegging aan de andere wanneer de overeenkomst voor onbepaalde tijd gesloten is.

Artikel 39, § 1, eerste lid, Arbeidsovereenkomstenwet, zoals te dezen van toepas-sing, bepaalt dat indien de overeenkomst voor onbepaalde tijd is gesloten, de partij die de overeenkomst beëindigt zonder dringende reden of zonder inachtneming van de opzeggingstermijn vastgesteld in de artikelen 59, 82, 83, 84 en 115, gehouden is de andere partij een vergoeding te betalen die gelijk is aan het lopend loon dat overeenstemt hetzij met de duur van de opzeggingstermijn, hetzij met het resterende gedeelte van die termijn. 

5. De regeling inzake de beëindiging van arbeidsovereenkomsten voor onbe-paalde duur waarin de voormelde wetsbepalingen voorzien, verplicht een werkgever niet om een werknemer te horen alvorens over te gaan tot diens ontslag.

Aan die regeling die overeenkomstig artikel 1, tweede lid, Arbeidsovereenkom-stenwet ook de overeenkomsten beheerst van de werknemers tewerkgesteld door de gemeenten en wier toestand niet statutair geregeld is, kan geen afbreuk worden gedaan op grond van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

6. Het arrest oordeelt dat "de beginselen van behoorlijk bestuur, met inbegrip van de hoorplicht,(...) ook van toepassing [zijn] op het ontslag van contractanten" en stelt vast dat de eiseres die met de verweerder een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur had gesloten, heeft nagelaten om de verweerder te horen vooraleer hem te ontslaan.

Het arrest dat op die grond beslist tot het bestaan van een fout in hoofde van de eiseres, verantwoordt zijn beslissing niet naar recht.
Het middel is gegrond.

Overige grieven

7. De overige grieven kunnen niet tot ruimere cassatie leiden. 

Dictum

Het Hof,

Vernietigt het bestreden arrest, behalve in zoverre dit het hoger beroep in de zaak 2011/AR/101 ontvankelijk verklaart.
Beveelt dat van dit arrest melding zal worden gemaakt op de kant van het gedeel-telijk vernietigde arrest.
Houdt de kosten aan en laat de beslissing daaromtrent aan de feitenrechter over.
Verwijst de aldus beperkte zaak naar het arbeidshof te Antwerpen.
Dit arrest is gewezen te Brussel door het Hof van Cassatie, derde kamer,  en in openbare rechtszitting van 12 oktober 2015 uitgesproken

S.13.0026.N
Conclusie van advocaat-generaal Vanderlinden:

1. Eiseres tot cassatie komt op tegen een arrest van het Arbeidshof te Gent, afdeling Brugge gewezen op 24 april 2012. Door eiseres worden er vier middelen aangevoerd.

2. Eerste middel.

Tweede onderdeel.

a. Probleemstelling.

De rechtsvraag die aan de orde is in dit onderdeel betreft de problematiek over de toepasbaarheid van de Wet Motivering Bestuurshandelingen bij het ontslag van een contractueel ambtenaar door de tewerkstellende overheid. 

b. De grief.
Het bestreden arrest oordeelt dat het ontslagschrijven waarmee de tewerkstellende overheid verweerder in kennis stelde van het ontslag niet afdoende gemotiveerd is en niet voldoet aan de verplichtingen van de Wet Motivering Bestuurshandelingen. De afwezigheid van afdoende motivering is, aldus de bestreden beslissing, een fout in hoofde van eiseres.
In de grief wordt er door eiseres aangevoerd dat het ontslag van een contractueel ambtenaar niet onderworpen is aan de Wet Motivering Bestuurshandelingen daar het geen eenzijdige administratieve rechtshandeling of bestuurshandeling is en derhalve niet onderworpen is aan artikel 1 van deze wet.
Het is ook geen uitdrukking van de in het algemeen belang voorziene eenzijdige bindende beslissingsbevoegdheid van de overheid ten aanzien van de burger en het valt dus niet onder de toepassing van artikel 2 van dezelfde wet.
c. Beoordeling.
In de regel is er bij overheidsdiensten sprake van een statutaire tewerkstelling.(1) De contractuele tewerkstelling is de uitzondering.(2)
De statutaire tewerkstelling kenmerkt zich door het feit dat de ambtenaar eenzijdig benoemd wordt door de overheid. Deze benoeming heeft tot gevolg dat op de betrokken ambtenaar een geheel van normen en regels eenzijdig van toepassing worden. Deze regels vormen het statuut.(3)
Wanneer het gaat over een contractuele tewerkstelling is er van zo een eenzijdig optreden van de overheid geen sprake. Immers, het betreft een overeenkomst die tot stand komt door de wilsovereenstemming van partijen. De regels die dit contract beheersen, betreffen de bepalingen van de arbeidsovereenkomstenwet. Dit blijkt uit artikel 1, tweede lid, van de Arbeidsovereenkomstenwet. 
Vooraleer de overheid tot het sluiten van een overeenkomst kan overgaan, dient deze wel een formele beslissing te nemen om te opteren voor de contractuele tewerkstelling.(4) Deze eenzijdige beslissing van de overheid dient, in het kader van de theorie van de afsplitsbare akte, formeel gemotiveerd te zijn(5), één en ander overeenkomstig de Wet Motivering Bestuurshandelingen. Zij is onderworpen aan het toezicht van de Raad van State. De controle van de Raad van State beperkt zich echter enkel tot de formele beslissing en strekt zich niet uit over de arbeidsovereenkomst die ingevolge deze beslissing gesloten werd. Deze laatste valt immers onder de bevoegdheid van de arbeidsgerechten.(6) (7)
Komt de wet Motivering Bestuurshandelingen in een latere fase, na de contractsluiting, terug te berde? 
Ik meen dat dit niet het geval is. Na dat de formele beslissing genomen is om tot contractuele aanwerving over te gaan, moment waar de overheid nog als overheid optreedt, verlaat zij de publiekrechtelijke sfeer en onderwerpt zij zich aan het contractenrecht zoals iedere andere werkgever. De Wet Motivering Bestuurshandelingen grijpt hier niet op in, deze had immers een zeer specifieke invalshoek, die vreemd is aan het contractenrecht. Indien men de voorbereidende werken er op naslaat, kan men dat specifieke oogmerk duidelijk ontwaren.
In de Toelichting bij het voorstel van wet staat er te lezen:
"Het beginsel dat beslissingen niet gemotiveerd behoeven te worden is terug te voeren tot de traditionele opvatting van (...) een bestuur dat eenzijdige, imperatieve en dwingende, militairachtige beslissingen neemt gebaseerd op de onderwerping van de particulier aan de openbare macht en haar prerogatieven, een bestuur dat verbiedt, beveelt, verordent, dat zijn gunsten toekent of ontzegt zonder aan de bestuurden rekenschap af te leggen".(8)
En verder, in het verslag namens de Commissie Binnenlandse Aangelegenheden, uitgebracht door de heer Flagothier:
"De indiener van het voorstel vindt dat moet worden afgestapt van een betrekking tussen het bestuur en de bestuurde gegrond op het beginsel dat de ene beveelt en de andere ondergeschikt is, en dat een relatie bestuur-bestuurde moet worden gegrondvest op de dialoog. Dat heeft hem ertoe gebracht een wetsvoorstel in te dienen ertoe strekkende dat de overheid in alle gevallen moet worden verplicht om haar bestuurshandelingen formeel te motiveren.(9)
De Wet Motivering Bestuurshandelingen heeft als opzet om de eenzijdigheid in het bestuursrecht door de motiveringsplicht te verzachten.(10) Het gaat hem dus om de klassieke, op ongelijkheid en hiërarchisch gezag gebaseerde verhoudingen tussen overheid en burger weg te werken.
Uit diezelfde voorbereidende werken kan men tevens afleiden dat met de Wet Motivering Bestuurshandelingen de wetgever niet de intentie had om in te grijpen in de zuiver contractuele relaties die door een overheid werden aangegaan. 
Zo kan gewezen worden op de navolgende passage:
"Een ander lid brengt dezelfde vraag te berde betreffende de overeenkomsten gesloten door de besturen.
De indiener van het voorstel herinnert eraan dat het sluiten van een overeenkomst de uitvoering is van een eenzijdige beslissing om een contract aan te gaan, een beslissing die moet worden gemotiveerd.
Legt men niet de verplichting op dat contract zelf eveneens te motiveren, dan is dat omdat er een fundamenteel verschil is tussen de twee stadia van de procedure.
Een overeenkomst wordt gesloten tussen twee partijen die een contract aangaan op basis van wilsovereenstemming. De partijen weten dus zeer goed wat zij willen, hebben wederzijdse inlichtingen ingewonnen en stemmen toe. 
De eenzijdige handelingen worden echter opgelegd aan de betrokken burgers door een bestuur waarmee zij niet hebben onderhandeld".(11)
In de nota inzake administratieve rechtshandelingen die een bijlage vormde van het verslag van de commissie voor de binnenlandse aangelegenheden van de Senaat werd dit nogmaals benadrukt. Er staat te lezen:
"Het voorstel beoogt de verplichte motivering van wat doorgaans "administratieve rechtshandelingen" genoemd worden, met die beperking dat enkel individuele rechtshandelingen een formele redengeving behoeven.
...
Eenzijdige rechtshandelingen staan tegenover tweezijdige rechtshandelingen, zoals contracten. Tweezijdige rechtshandelingen kunnen evenwel voorafgegaan worden door afsplitsbare, eenzijdige rechtshandelingen. Zo is de beslissing tot aanwijzing van een aannemer een eenzijdige administratieve rechtshandeling, die voorafgaat aan en kan afgesplitst worden van het eigenlijke contract voor werken, leveringen en diensten, dat geen administratieve rechtshandeling is".(12)
De arbeidsovereenkomst heeft dit meerzijdig karakter en valt derhalve buiten de toepassing van de Wet Motivering Bestuurshandelingen.
De overheid verwerft door het sluiten van een arbeidsovereenkomst de hoedanigheid van werkgever, met alle consequenties van dien. Het gaat niet meer om normen die eenzijdig worden opgelegd. Er heeft een horizontalisering plaats tussen de verhouding overheid-werkgever en de werknemer. Hierdoor onderwerpt de overheid zich aan de regels van het arbeidsovereenkomstenrecht en stapt zij af van haar normale publiekrechtelijke rechtpositie.(13) Dit blijkt onder andere uit het feit dat het de werkgever-overheid niet toegestaan is om eenzijdig wijzigingen aan te brengen aan de overeenkomst tijdens de duur van de overeenkomst.(14) (15) In de contractuele relatie gelden de dwingende beschermingsprincipes die vervat zijn in de artikelen 6 en 25 van de Arbeidsovereenkomstenwet.(16) 
In een contractuele relatie heeft de Wet Motivering Bestuurshandelingen geen rol meer te spelen. Er is geen nood meer aan een bescherming tegen een eenzijdige uitoefening van het openbaar gezag.(17) Het arbeidsovereenkomstenrecht is beschermend ten aanzien van de werknemer. Door het sluiten van de arbeidsovereenkomst geeft het bestuur zijn bevoorrechte positie op en is er een correctie betreffende de feitelijke ongelijkheid waarin de zwakste partij, zijnde de werknemer, zit.(18) 
Inzake de beëindiging van de arbeidsovereenkomst dient het standpunt ingenomen te worden dat zij onlosmakelijk verbonden is met de arbeidsovereenkomst en dus hier niet splitsbaar van is.(19) 
Het ontslag is een contractueel recht en dit ongeacht of het uitgaat van een overheid of een private werkgever. Er zit hier geen verschil tussen. De opzegging is misschien een eenzijdige rechtshandeling maar geen administratieve rechtshandeling of bestuurshandeling daar er geen overheidsgezag wordt uitgeoefend.(20) Het betreft een rechtshandeling gesteld, in een contractuele relatie, door een contractspartij. De eenzijdige rechtshandelingen gesteld in het kader van een contract zelf vallen buiten het toepassingsgebied van de Wet Motivering Bestuurshandelingen.(21) Dit geldt dus ook voor het ontslag.
De bestreden beslissing die oordeelt dat de ontslagbrief niet voldoet aan de motiveringsplicht van de Wet Motivering Bestuurshandelingen en op deze gronden oordeelt dat er een fout is in hoofde van eiseres verantwoordt niet naar recht zijn beslissing.
Het onderdeel is gegrond.
3. Tweede middel.
a. Probleemstelling.
De rechtsvraag die aan de orde is in dit onderdeel betreft de problematiek over de toepasbaarheid van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in casu de hoorplicht, bij het ontslag van een contractueel ambtenaar door de tewerkstellende overheid. 
b. De grief.
De bestreden beslissing oordeelt dat eiseres een fout begaan heeft door verweerder niet te horen alvorens hem te ontslaan. De appelrechters zijn van oordeel dat de beginselen van behoorlijk bestuur, meer bepaald de hoorplicht, van toepassing zijn.
Eiseres tot cassatie voert aan dat de bepalingen van de arbeidsovereenkomstenwet, inzonderheid de artikelen 32, enig lid, 3°, 37, §1 en 39, §1, vereisen dat de werknemer voorafgaand aan zijn ontslag gehoord wordt.
c. Beoordeling.
Zoals blijkt uit het standpunt dat ingenomen werd bij het tweede onderdeel van het eerste middel meen ik dat eenmaal tot contractsluiting is overgegaan de overheid zijn positie als overheid verlaat en een gewone werkgever wordt. 
Op dat ogenblik is er geen nood meer aan de correcties die de beginselen van behoorlijk bestuur aanbrengen op de bevoorrechte positie van een bestuur ten aanzien van een bestuurde.(22) 
Het ontslag wordt geregeld en beheerst door de regels van de arbeidsovereenkomstenwet, die ingevolge artikel 1, lid 2 van deze wet van toepassing is op de contractuele verhouding die bestaat tussen het bestuur-werkgever en de werknemer.
De bepalingen van de arbeidsovereenkomstenwet vereisen niet dat een werknemer gehoord wordt vooraleer er overgegaan wordt tot het ontslag van de betrokkene.
Het arrest dat oordeelt dat de beginselen van behoorlijk bestuur, met inbegrip van de hoorplicht, van toepassing zijn op het ontslag van contractanten en op deze gronden oordeelt dat er een fout is in hoofde van eiseres verantwoordt niet naar recht zijn beslissing.
Het middel is gegrond.
4. Overige grieven.
De overige grieven kunnen niet tot een ruimere cassatie leiden.
Conclusie: cassatie.
____________________________
(1) Zie desbetreffende bijvoorbeeld artikel 104 van het Gemeentedecreet.
(2) A. DE BECKER, Het ontslag van arbeidscontractanten in de publieke sector, in Actuele problemen van het arbeidsrecht 8, Antwerpen, Intersentia, 2010, p. 147.
(3) P. BOUCQUEY, La motivation formelle en matière de fonction publique, in La motivation formelle des actes administratifs, Bruxelles, La Charte, 2005, p. 107.
(4) Meestal kan er slechts in bepaalde omstandigheden en/of voor bepaalde functies worden overgegaan tot de aanwerving van contractueel personeel. Ook hier kan ik als voorbeeld verwijzen naar artikel 104 van het Gemeentedecreet.
(5) P. BOUCQUEY, o.c., p. 107.
(6) A. DE BECKER, Het ontslag van arbeidscontractanten in de publieke sector, in Actuele problemen van het arbeidsrecht 8, Antwerpen, Intersentia, 2010, p. 154.
(7) De vernietiging door de Raad van State van de beslissing om tot aanwerving over te gaan heeft zijn implicaties op de arbeidsovereenkomst zelf. Dit leidt tot de nietigheid van de arbeidsovereenkomst bij gebrek aan toestemming van de overheid. Dit blijkt uit het arrest van Uw Hof van 5 maart 2012, AR S.09.0096.F, Pas. 2012, nr. 148 met eensluidende concl. van advocaat-generaal GENICOT.
(8) Toelichting bij het voorstel van wet betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen, Parl. St. Senaat, Bijzondere zitting 1988, nr. 215-1, p. 3-4.
(9) Verslag namens de commissie binnenlandse aangelegenheden uitgebracht door de heer Flagothier, Parl. St. Senaat, bijzondere zitting 1988, nr. 215-3, p. 2.
(10) A. DE BECKER, Het ontslag van arbeidscontractanten in de publieke sector, o.c., p. 163.
(11) Verslag namens de commissie binnenlandse aangelegenheden uitgebracht door de heer Flagothier, Parl. St. Senaat, bijzondere zitting 1988, nr. 215-3, p. 15.
(12) Bijlage bij het verslag namens de commissie binnenlandse aangelegenheden uitgebracht door de heer Flagothier, Parl. St. Senaat, Bijzondere zitting 1988, nr. 215-3, p. 29 en 30.
(13) A. DE BECKER, Het ontslag van arbeidscontractanten in de publieke sector, o.c., p. 158.
(14) A. DE BECKER, De motivering van het ontslag van een arbeidscontractant in de publieke sector, RW, 2007-08, p.99.
(15) Een arbeidsovereenkomst is immers geen administratief contract.
(16) Eenzijdige wijzigingen zijn daarentegen wel mogelijk ten aanzien van statutaire ambtenaren, bij deze laatsten is er immers sprake van een unilaterale vaststelling van de arbeidsvoorwaarden.
(17) A. DE BECKER, De motivering van het ontslag van een arbeidscontractant in de publieke sector, o.c., p. 98.
(18) K. SALOMEZ, Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?, noot onder Arbrb. Gent, 6 december 2007, RW, 2008-09, p.1483.
(19) K. SALOMEZ, o.c., p. 1482 en W. RAUWS, Aansprakelijkheids- en tuchtregeling voor contractuelen bij de overheid, in Contractuele tewerkstelling in de overheid, Brugge, Die Keure, 2005, p. 151.
(20) W. RAUWS, o.c., p. 150.
(21) K. SALOMEZ, o.c., p. 1482.
(22) K. SALOMEZ, o.c., p. 1484.

Noten bij dit arrest
• Journal des tribunaux du travail [JTT] CASTADOT, Antoine; Note 'Motivation formelle et audition préalable en cas de licenciement dans le secteur public' (première et deuxième parties) 2017, n° 1265, p. 1-6 et n° 1266, p. 17-25.
• Bulletin Juridique et Social [B.J.S.] GILSON, Steve; LAMBINET, France; TRUSGNACH, Zoé: Note 'Licenciement des contractuels de la fonction publique: il ne faut ni audition préalable ni motivation! Vraiment? (1/2)' 2015, n° 554, p. 7-10.
• Journal des tribunaux du travail [JTT] LEMAIRE, Géraldine; Observations 'La motivation du licenciement des travailleurs 'contractuels' occupés dans les services publics' 2016, n° 1236, p. 27-30.
• Bulletin Juridique et Social [B.J.S.] GILSON, Steve; LAMBINET, France; TRUSGNACH, Zoé: Note 'Licenciement des contractuels de la fonction publique: il ne faut ni audition préalable ni motivation! Vraiment? (2/2)' 2016, n° 555, p. 7-10.
• Revue de droit communal [Rev.dr.commun.] BOUVIER, Jacques; VAN BOL, Jean-Marie; Note d'observation 'L'agent contractuel est-il licenciable ad nutum?' 2016, n° 1, p. 11-20.
• Rechtspraak Antwerpen Brussel Gent [RABG] DOOMS, Vincent; Noot 'Aan de saga van de motivering wordt een abrupt einde gesteld' 2016, nr. 13, p. 943-957.

Noot: 

Evelien Timbermont en Amaury Mechelynck, Geen ontslagmotivering voor arbeidscontracten. Schending van het gelijkheidsbeginsel en van het recht op eerlijk proces, NJW 372, 822

zie ook Arrest nr. 101/2016 van 30 juni 2016 van het Grondwettelijk Hof 

 
Gerelateerd
Aangemaakt op: do, 14/12/2017 - 17:09
Laatst aangepast op: do, 14/12/2017 - 17:09

Hebt u nog een vraag?

Hebt u nog een vraag in dit verband, klik dan hier om uw vraag aan ons te stellen, of meteen een afspraak te maken voor een consultatie.

Aanvulling

Heeft u een suggestie, aanvulling of voorstel tot correctie met betrekking tot deze pagina? Gebruik dit adres om het te melden.