-A +A

Bestuurlijke lus

Printervriendelijke versiePrintervriendelijke versieVerstuur naar een vriendVerstuur naar een vriend
Instantie: Grondwettelijk hof (arbitragehof)
Datum van de uitspraak: 
don, 08/05/2014
A.R.: 
74/2014

Artikel 4.8.4 VCRO voorziet in deze vernietigingsprocedures de mogelijkheid tot toepassing van de "bestuurlijke lus". De bestuurlijke lus laat de rechter toe  in elke stand van het geding bij wijze van een tussenuitspraak, de mogelijkheid te bieden aan de vergunningverlenende instantie, om binnen een bepaalde termijn, een onregelmatigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen.

Een en ander wordt evenwel strijdig geacht met het beginsel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter de ,rechten van verdediging, recht op tegenspraak en recht op toegang tot de rechter en de formele motiveringsplicht.

In zijn arrest nr. 103/2015 van 16 juli 2015 heeft het Grondwettelijk Hof zich uitgesproken over de wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State. Hierbij heeft het Grondwettelijk Hof de bepaling over de bestuurlijke lus ook in deze wetgeving vernietigd.
Publicatie
tijdschrift: 
Rechtskundig Weekblad
Uitgever: 
intersentia
Jaargang: 
2014-2015
Pagina: 
779
In bibliotheek?: 
Dit item is beschikbaar in de bibliotheek van advocatenkantoor Elfri De Neve

Arrest nr. 74/2014

Onderwerp van de beroepen

Bij verzoekschriften die aan het Hof zijn toegezonden (...) zijn beroepen tot vernietiging ingesteld van art. 4.8.4 en 4.8.28, § 2 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, zoals vervangen bij art. 5 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 6 juli 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 24 augustus 2012, tweede editie), respectievelijk door (...).

...

Bij beschikking van 26 november 2013 heeft het Hof de zaken in gereedheid verklaard en (...), na de partijen te hebben uitgenodigd, in een uiterlijk op 3 januari 2014 in te dienen aanvullende memorie, waarvan ze een kopie laten toekomen aan de andere partijen binnen dezelfde termijn, te antwoorden op de volgende vragen:

“1. Welke invloed kan het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2013 in de zaak-Gemeinde Altrip, C-72/12, hebben bij het onderzoek van de beroepen tot vernietiging?

“2. Schendt de mogelijkheid, afgeleid uit de bestreden bepalingen en de parlementaire voorbereiding ervan, dat de bestreden handeling kan worden hersteld door middel van een motivering a posteriori, de bevoegdheidverdelende regels inzake de uitdrukkelijke motivering van de individuele bestuurshandelingen, zoals die met name zijn gepreciseerd door het Hof in zijn arrest nr. 91/2013 van 13 juni 2013?”.

...

In rechte

...

Ten aanzien van het eerste, tweede en derde middel

B.1. Het eerste, het tweede en het derde middel zijn gericht tegen art. 4.8.4 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO), zoals vervangen bij art. 5 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 6 juli 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft.

De verzoekende partijen voeren aan dat die bepaling art. 10, 11 en 23 Gw. schendt, al dan niet in samenhang gelezen met andere grondwetsbepalingen, algemene rechtsbeginselen en internationaalrechtelijke bepalingen.

Aangezien de grieven tegen de bestreden bepaling nauw met elkaar verbonden zijn, dienen de eerste drie middelen samen te worden onderzocht.

B.2. De Raad voor Vergunningsbetwistingen doet als administratief rechtscollege inzake ruimtelijke ordening, bij wijze van arresten, uitspraak over de beroepen tot vernietiging van vergunningsbeslissingen, valideringsbeslissingen en registratiebeslissingen (art. 4.8.2, eerste lid VCRO).

De Raad vernietigt een bestreden beslissing wanneer zij onregelmatig is. Een beslissing is onregelmatig wanneer zij in strijd is met regelgeving, stedenbouwkundige voorschriften of beginselen van behoorlijk bestuur (art. 4.8.2, tweede lid VCRO).

B.3. Art. 4.8.4, dat is ondergebracht in onderafdeling 3 (“Bestuurlijke lus”) van afdeling 2 (“Bevoegdheid”) van hoofdstuk VIII (“Raad voor Vergunningsbetwistingen”) van de VCRO, bepaalt:

Ҥ 1. Ter oplossing van een voor de Raad gebrachte betwisting kan de Raad het vergunningverlenende bestuursorgaan in elke stand van het geding met een tussenuitspraak de mogelijkheid bieden om binnen de termijn die de Raad bepaalt een onregelmatigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen, tenzij belanghebbenden, vermeld in artikel 4.8.11, daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.

“Onder de onregelmatigheid in de bestreden beslissing, vermeld in het eerste lid, wordt verstaan een onregelmatigheid die herstelbaar is zodat de bestreden beslissing niet langer onregelmatig is in de zin van artikel 4.8.2, tweede lid, en de beslissing gehandhaafd kan blijven.

Ҥ 2. Het vergunningverlenende bestuursorgaan deelt de Raad binnen een door de Raad bepaalde termijn mee of het gebruikmaakt van de mogelijkheid om een onregelmatigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen.

“Als het vergunningverlenende bestuursorgaan overgaat tot herstel van de onregelmatigheid, deelt het de Raad schriftelijk en binnen de hersteltermijn, vermeld in paragraaf 1, mee op welke wijze de onregelmatigheid is hersteld.

“Partijen kunnen binnen de door de Vlaamse Regering bepaalde vervaltermijnen schriftelijk hun zienswijze meedelen over de wijze waarop de onregelmatigheid is hersteld.

Ҥ 3. De Raad deelt de partijen mee op welke wijze het beroep verder wordt behandeld na:

1o ontvangst van de mededeling van het vergunningverlenende bestuursorgaan dat dit geen gebruikmaakt van de hem geboden mogelijkheid, overeenkomstig paragraaf 2, eerste lid;

2o het ongebruikt verstrijken van de door de Raad bepaalde termijn, vermeld in paragraaf 2, eerste lid;

3o het ongebruikt verstrijken van de termijn, vermeld in paragraaf 2, tweede lid; of

4o ontvangst van de zienswijzen, overeenkomstig paragraaf 2, derde lid.

Ҥ 4. De proceduretermijnen worden geschorst vanaf de datum van het tussenarrest, vermeld in paragraaf 1, eerste lid, tot de datum van mededeling, vermeld in paragraaf 3.

“§ 5. Na het advies van de Raad te hebben gevraagd, kan de Vlaamse Regering aanvullende maatregelen bepalen die voor de uitvoering van deze onderafdeling nodig zijn”.

B.4. De voormelde bepaling voorziet in de mogelijkheid tot toepassing van de zogenaamde bestuurlijke lus, waaronder wordt verstaan “het vergunningverlenende bestuursorgaan in elke stand van het geding met een tussenuitspraak de mogelijkheid bieden om binnen de termijn die de Raad bepaalt een onregelmatigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen”.

De invoering van die mogelijkheid werd in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord: “Thans heeft de Raad enkel een vernietigingsbevoegdheid. Stelt de Raad vast dat een bij hem aangevochten beslissing door een onwettigheid is aangetast, dan moet hij de vernietiging uitspreken. Of het nu gaat om de schending van een herstelbaar procedure- of vormgebrek dat de inhoud van de beslissing niet heeft beïnvloed dan wel een materiële onwettigheid, de Raad heeft geen andere keuze dan de beslissing te vernietigen. Zowel voor het bestuur als voor de rechtzoekende is dat een onbevredigende situatie. Door de vernietiging van de bestreden vergunningsbeslissing op grond van één middel is het geschil niet noodzakelijk opgelost, zeker niet als de vernietiging is uitgesproken op grond van de schending van een vormvoorschrift. De beslissing kan nog door andere onwettigheden zijn aangetast waarover de Raad zich niet heeft uitgesproken. Het vergunningverlenende bestuursorgaan dat zijn beslissing vernietigd ziet, moet bij het hernemen van de beslissing het gezag van het arrest eerbiedigen en minstens de door de Raad vastgestelde onwettigheid herstellen. Andere onwettigheden die bij de berechting van het vernietigingsberoep niet werden onderzocht, kunnen dus opnieuw worden begaan, zonder dat daar overigens kwade trouw mee hoeft gemoeid te zijn. Niet zelden is het zelfs niet zeker of de onwettigheid die tot de vernietiging heeft geleid, wel afdoende is hersteld. De verzoeker die de vernietiging heeft verkregen, zal dus opnieuw beroep moeten instellen bij de Raad als hij zich niet neerlegt bij de nieuwe beslissing. Een carrousel van beroepen en vernietigingen kan zo op gang worden gebracht om na jaren van procederen te weten of de beslissing door de beugel kan of niet. Voor alle betrokkenen betekent dat procedureleed, kosten en tijdverlies” (Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1509/1, p. 3-4).

Uit het vervolg van de parlementaire voorbereiding blijkt dat de decreetgever beoogde bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen “onnodige nieuwe procedures te voorkomen, tijdwinst te boeken en meer en sneller rechtszekerheid te bieden” (ibid., p. 9), wat zowel de burger als de overheid tot voordeel zou strekken: “De burger weet dat de vergunningsbeslissing enkel door herstelbare onwettigheden is aangetast en blijft op die manier bespaard van wat in de rechtsliteratuur een “pyrrusoverwinning” wordt genoemd, d.w.z. een vernietiging die op termijn niets oplevert. Als de beslissing integendeel door onherstelbare inhoudelijke onwettigheden is aangetast, krijgt de overheid dat meteen te horen en weet ze dus dat ze niet opnieuw dezelfde beslissing kan nemen” (ibid., p. 4).

B.5. De bestuurlijke lus, zoals geregeld bij de bestreden bepaling, kan slechts worden toegepast wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

B.6.1. In de eerste plaats is vereist dat de belanghebbenden, vermeld in art. 4.8.11 VCRO, door de toepassing van de bestuurlijke lus niet onevenredig kunnen worden benadeeld.

De belanghebbenden zijn degenen die bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen beroep konden instellen tegen de bestreden beslissing. Art. 4.8.11, § 1 VCRO bepaalt:

“De beroepen bij de Raad kunnen door de volgende belanghebbenden worden ingesteld:

1o de aanvrager van de vergunning of van het as-builtattest, respectievelijk de persoon die beschikt over zakelijke of persoonlijke rechten ten aanzien van een constructie die het voorwerp uitmaakt van een registratiebeslissing, of die deze constructie feitelijk gebruikt;

2o de bij het dossier betrokken vergunningverlenende bestuursorganen;

3o elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die rechtstreekse of onrechtstreekse hinder of nadelen kan ondervinden als gevolg van de vergunnings-, validerings- of registratiebeslissing;

4o procesbekwame verenigingen die optreden namens een groep wiens collectieve belangen door de vergunnings-, validerings- of registratiebeslissing zijn bedreigd of geschaad, voor zover zij beschikken over een duurzame en effectieve werking overeenkomstig de statuten;

5o de leidend ambtenaar van het departement of, bij afwezigheid, diens gemachtigde voor vergunningen die afgegeven zijn binnen de reguliere procedure, behalve in de gevallen, vermeld in artikel 4.7.19, § 1, derde lid;

6o de leidend ambtenaar of, bij afwezigheid, diens gemachtigde van het departement of agentschap waartoe de adviserende instantie behoort, aangewezen krachtens artikel 4.7.16, § 1, eerste lid, respectievelijk artikel 4.7.26, § 4, 2o, op voorwaarde dat die instantie tijdig advies heeft verstrekt of ten onrechte niet om advies werd verzocht.

“De belanghebbende aan wie kan worden verweten dat hij een voor hem nadelige vergunningsbeslissing niet heeft bestreden door middel van het daartoe openstaande georganiseerd administratief beroep bij de deputatie, wordt geacht te hebben verzaakt aan zijn recht om zich tot de Raad te wenden”.

B.6.2. In de tweede plaats is vereist dat de onregelmatigheid in de bestreden beslissing herstelbaar is. In de parlementaire voorbereiding worden enkele voorbeelden van herstelbare onregelmatigheden gegeven: “De Raad kan het bestuur uitnodigen de formele motivering van de beslissing aan te vullen, een onbeantwoord gebleven bezwaarschrift te weerleggen, een ten onrechte niet gevraagd advies alsnog in te winnen of een al uitgebracht advies bij de beoordeling te betrekken” (Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1509/1, p. 4).

De wijze waarop het niet naleven van de uitdrukkelijke motiveringsplicht als een “herstelbare onregelmatigheid” wordt beschouwd, is in het vervolg van de parlementaire voorbereiding als volgt verduidelijkt: “Een bij de Raad bestreden vergunningsbeslissing kan formeel onvoldoende gemotiveerd zijn, maar dat wil nog niet zeggen dat er materieel geen goede motieven voor die beslissing bestaan. De toepassing van de bestuurlijke lus vermijdt dat de beslissing onmiddellijk wegens dat vormgebrek wordt vernietigd, maar biedt het vergunningverlenend bestuursorgaan de gelegenheid om de materiële motieven te expliciteren” (Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1509/3, p. 3).

B.6.3. In de derde plaats moet het herstel van de onregelmatigheid tot gevolg hebben, niet alleen dat de bestreden beslissing niet langer onregelmatig is, maar ook dat “de beslissing gehandhaafd kan blijven”.

Hoewel de handhaving van de beslissing in die laatste zinsnede als een loutere mogelijkheid is geformuleerd, blijkt uit de parlementaire voorbereiding ontegenzeglijk dat de herstelhandeling op basis van de bestreden bepaling niet kan bestaan in een beslissing waarvan de inhoud zou verschillen van de bestreden beslissing: “Een inhoudelijke hervorming van de vergunningsbeslissing (bijvoorbeeld een weigering die in een vergunning wordt omgebogen), gaat de perken van de bestuurlijke lus te buiten” (ibid., p. 4). “Zo blijft een negatieve beslissing een negatieve beslissing maar kan bijvoorbeeld wel de motivering worden aangepast” (Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1509/4, p. 9).

B.6.4. Ten slotte dient de Raad voor Vergunningsbetwistingen, alvorens de bestuurlijke lus voor te stellen, alle middelen te hebben onderzocht, zoals in de parlementaire voorbereiding wordt gepreciseerd: “Een zinvolle toepassing van de bestuurlijke lus houdt in principe in dat de Raad alle middelen onderzoekt. Het heeft duidelijk geen enkele zin dat de Raad beveelt dat de bestuurlijke lus wordt gevolgd om vervolgens – nadat het vergunningverlenende bestuursorgaan de onwettigheid heeft hersteld – vast te stellen dat de beslissing moet worden vernietigd op grond van een onwettigheid die niet te remediëren valt. Minstens moet de vernietiging steunen op een middel dat is ontleend aan een onherstelbare onwettigheid, waardoor het ruimste rechtsherstel wordt geboden” (Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1509/1, p. 4).

B.7.1. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk doet aan het beginsel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter.

B.7.2. De beginselen van de onafhankelijkheid van de rechter en van de scheiding der machten zijn fundamentele kenmerken van de rechtsstaat.

B.7.3. Het rechterlijk toezicht dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen uitoefent, betreft de externe en interne wettigheidscontrole, die niet zover gaat dat hij zijn beoordeling in de plaats zou kunnen stellen van de discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de administratie. Bij zijn controle mag de rechter zich immers niet begeven op het terrein van de opportuniteit, omdat dit onverenigbaar zou zijn met de beginselen die de verhoudingen regelen tussen het bestuur en de rechtscolleges.

Het vaststellen van de inhoud van een discretionaire beslissing, meer bepaald als gevolg van het herstel van de onregelmatigheid, komt niet de rechter maar het bestuur toe. Het vergunningverlenende bestuursorgaan kan beslissen, met name wanneer het van mening is dat het herstel van de onregelmatigheid een weerslag kan hebben op de inhoud van de bestreden beslissing, geen gebruik te maken van de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus.

B.7.4. Door de Raad voor Vergunningsbetwistingen de mogelijkheid te bieden, wanneer die de toepassing van de bestuurlijke lus voorstelt, zijn standpunt over de uitkomst van het geschil kenbaar te maken, dat nochtans tot dezelfde beslissing moet leiden, doet de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk aan het beginsel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter.

B.8.1. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk doet aan het recht van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op toegang tot de rechter.

B.8.2. Krachtens de bestreden bepaling kan de Raad voor Vergunningsbetwistingen het vergunningverlenende bestuursorgaan “in elke stand van het geding met een tussenuitspraak” de mogelijkheid bieden om de bestuurlijke lus toe te passen. Pas nadat het betrokken bestuursorgaan die mogelijkheid heeft benut, kunnen de partijen hun zienswijze meedelen (art. 4.8.4, § 2, laatste lid).

B.8.3. Wanneer een rechtscollege, zoals te dezen de Raad voor Vergunningsbetwistingen, een element aanbrengt dat ertoe strekt de beslechting van het geschil te beïnvloeden, zoals te dezen de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus, houdt het recht op tegenspraak in dat de partijen hierover debat moeten kunnen voeren (zie, mutatis mutandis, EHRM 16 februari 2006, Prikyan en Angelova t/ Bulgarije, § 42; EHRM 5 september 2013, ÄŒepek t/ Tsjechische Republiek, § 45).

Het loutere oordeel door de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat de belanghebbenden door de toepassing van de bestuurlijke lus niet onevenredig kunnen worden benadeeld, kan niet volstaan. Het komt immers de partijen zelf toe, en niet het rechtscollege, om uit te maken of een nieuw element opmerkingen behoeft of niet (zie, mutatis mutandis, EHRM 18 februari 1997, Nideröst-Huber t/ Zwitserland, § 29; EHRM 27 september 2011, Hrdalo t/ Kroatië, § 36).

B.8.4. De toepassing van de bestuurlijke lus kan daarenboven gevolgen hebben voor de belanghebbenden, bedoeld in art. 4.8.11 VCRO, die tegen de beslissing geen beroep hebben ingesteld en die niet zijn tussengekomen in het geding.

Het recht op toegang tot de rechter is een algemeen rechtsbeginsel dat met inachtneming van art. 10 en 11 Gw. aan eenieder moet worden gewaarborgd. Een beslissing die met toepassing van de bestuurlijke lus is genomen, kan niet van het recht op toegang tot de rechter worden uitgesloten. De beperking van dat recht, voor een categorie van belanghebbenden, is niet evenredig met de door de decreetgever nagestreefde doelstelling die in essentie erin bestaat de bestuurlijke geschillenbeslechting te stroomlijnen en te versnellen.

B.8.5. Door niet te voorzien in een op tegenspraak gevoerd debat over de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus, in gevallen waarin dit nog niet het voorwerp was van een debat tussen de partijen, en door niet te voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de beslissing die met toepassing van de bestuurlijke lus is genomen, na de kennisgeving of de bekendmaking daarvan, doet de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk aan het recht van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op toegang tot de rechter.

B.9.1. De verzoekende partijen voeren aan dat op discriminerende wijze afbreuk wordt gedaan aan de formele motiveringsplicht, zoals gewaarborgd in de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.

B.9.2. Art. 1 tot 3 van de wet van 29 juli 1991 bepalen:

“Artikel 1. Voor de toepassing van deze wet moeten worden verstaan onder:

– Bestuurshandeling:

De eenzijdige rechtshandeling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur;

– Bestuur:

De administratieve overheden als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State;

– Bestuurde:

Elke natuurlijke of rechtspersoon in zijn betrekkingen met het bestuur.

“Art. 2. De bestuurshandelingen van de besturen bedoeld in artikel 1 moeten uitdrukkelijk worden gemotiveerd.

“Art. 3. De opgelegde motivering moet in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen.

“Zij moet afdoende zijn”.

B.9.3. Die bepalingen veralgemenen de verplichting om de bestuurshandelingen met individuele draagwijdte uitdrukkelijk te motiveren. De uitdrukkelijke motivering van de betrokken handelingen is een recht van de bestuurde, aan wie aldus een bijkomende waarborg wordt geboden tegen bestuurshandelingen met individuele strekking die willekeurig zouden zijn.

B.9.4. Een gemeenschaps- of gewestwetgever zou, zonder de federale bevoegdheid ter zake te schenden, niet vermogen de bescherming die door de federale wetgeving aan de bestuurden wordt geboden te verminderen door de overheden die optreden in de aangelegenheden waarvoor hij bevoegd is, vrij te stellen van de toepassing van de voormelde wet of door die overheden toe te staan daarvan af te wijken (zie o.a. het arrest nr. 91/2013 van 13 juni 2013).

B.9.5. Doordat zij het betrokken bestuursorgaan toestaat een individuele bestuurshandeling die niet uitdrukkelijk is gemotiveerd na toepassing van de bestuurlijke lus van de vereiste motivering te voorzien, doet de bestreden bepaling afbreuk aan het bij de wet van 29 juli 1991 gewaarborgde recht van de adressaat van de handeling, maar eveneens van elke belanghebbende derde, om onmiddellijk kennis te nemen van de motieven die de beslissing verantwoorden door de vermelding ervan in de handeling zelf. Het recht op de uitdrukkelijke motivering maakt het mogelijk het jurisdictionele toezicht op de bestuurshandelingen met individuele draagwijdte en de inachtneming van het beginsel van de wapengelijkheid in het raam van het administratief beroep te versterken.

De uitdrukkelijke motiveringsplicht, die de bestuurde in staat moet stellen te beoordelen of er aanleiding toe bestaat de beroepen in te stellen waarover hij beschikt, zou zijn doel voorbijschieten indien die bestuurde de motieven die de beslissing verantwoorden pas te weten kan komen nadat hij beroep heeft ingesteld.

Overigens vereist art. 6, negende lid van het Verdrag van Aarhus, ondertekend op 25 juni 1998, betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden dat de tekst van de betrokken bestuurshandeling, voor zover zij onder het toepassingsgebied van het Verdrag valt, toegankelijk wordt gemaakt voor het publiek “tezamen met de redenen en overwegingen waarop het besluit is gebaseerd”.

B.9.6. Bovendien, opdat art. 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 van toepassing kan zijn, is vereist dat de aangenomen reglementering noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en dat de weerslag van de in het geding zijnde bepalingen op de aangelegenheid slechts marginaal is.

Te dezen volstaat het echter vast te stellen dat de weerslag van de in het geding zijnde bepaling op de federale bevoegdheid inzake uitdrukkelijke motivering niet marginaal is, aangezien zij erop neerkomt toe te staan dat de motieven van een beslissing met betrekking tot een aanvraag tot vergunning, validering of registratie niet in de handeling zelf voorkomen en door het bevoegde bestuurlijke gezag pas worden bekendgemaakt in de loop van de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

B.10. Uit wat voorafgaat volgt dat de bestreden bepaling dient te worden vernietigd.

Aangezien de overige grieven die in het eerste, tweede en derde middel zijn vervat niet tot een ruimere vernietiging kunnen leiden, dienen zij niet te worden onderzocht.

Ten aanzien van het vierde middel

B.11. Het vierde middel is gericht tegen art. 4.8.28, § 2, derde lid VCRO, zoals vervangen bij art. 5 van het decreet van 6 juli 2012, dat bepaalt: “Indien toepassing wordt gemaakt van artikel 4.8.4 of artikel 4.8.5, dan kan de Raad, in afwijking van het eerste lid, de kosten geheel of gedeeltelijk ten laste van het vergunningverlenende bestuursorgaan leggen”.

De kosten bestaan uit het rolrecht en, in voorkomend geval, het getuigengeld (art. 4.8.28, § 2, eerste lid, tweede zin VCRO).

Art. 4.8.4 heeft betrekking op de bestuurlijke lus. Art. 4.8.5 heeft betrekking op de bemiddeling. De grieven van de verzoekende partijen zijn gericht tegen de bestreden bepaling in zoverre zij van toepassing is op de bestuurlijke lus.

B.12.1. De verzoekende partijen zijn van oordeel dat het decreet niet enkel de mogelijkheid, maar de verplichting zou moeten inhouden om bij de toepassing van de bestuurlijke lus de kosten ten laste van de vergunningverlenende overheid te leggen. Zij voeren aan dat de bestreden bepaling, doordat zij niet in een dergelijke verplichting voorziet, in strijd is met art. 10 en 11 Gw., al dan niet in samenhang gelezen met internationaalrechtelijke bepalingen.

B.12.2. Het recht op toegang tot de rechter, dat met inachtneming van art. 10 en 11 Gw. aan eenieder moet worden gewaarborgd, kan het voorwerp uitmaken van beperkingen, ook van financiële aard, voor zover die beperkingen geen afbreuk doen aan de essentie zelf van het recht op toegang tot een rechter.

Op zich doet een regeling die de kosten ten laste van een van de partijen legt, geen afbreuk aan dat recht (vgl. het arrest nr. 85/2013 van 13 juni 2013, overweging B.3).

Hoewel de kosten in de regel ten laste worden gelegd van de in het ongelijk gestelde partij, staat het recht op toegang tot de rechter evenmin in de weg aan een regeling die de rechter in bijzondere omstandigheden toestaat de kosten geheel of ten dele ten laste te leggen van de partij die in het gelijk wordt gesteld (zie het arrest nr. 57/2006 van 19 april 2006, overweging B.6, alsook het arrest nr. 96/2012 van 19 juli 2012, overweging B.9).

Het recht op toegang tot de rechter dient evenwel op een niet-discriminerende wijze te worden gewaarborgd (zie het arrest nr. 161/2011 van 20 oktober 2011, overweging B.7.2).

B.12.3. Krachtens het eerste lid van art. 4.8.28, § 2 VCRO legt de Raad voor Vergunningsbetwistingen in zijn uitspraak “het geheel of een deel van de kosten ten laste van de partij die ten gronde in het ongelijk gesteld wordt”.

In de regel vernietigt de Raad voor Vergunningsbetwistingen een bestreden beslissing wanneer zij onregelmatig is. De kosten worden in dat geval geheel of gedeeltelijk ten laste gelegd van het bestuursorgaan dat de onregelmatige beslissing heeft genomen.

Wanneer de Raad evenwel het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt om de bestuurlijke lus toe te passen en de onregelmatigheid wordt hersteld, kan het beroep worden verworpen. De kosten worden in dat geval geheel of gedeeltelijk ten laste gelegd van de verzoekende partij, die immers “ten gronde in het ongelijk gesteld wordt”.

B.12.4. De decreetgever voert op die manier een verschil in behandeling in tussen twee categorieën van rechtzoekenden die voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen een beslissing hebben aangevochten, waarvan die Raad vervolgens heeft vastgesteld dat zij door een onwettigheid is aangetast. Doordat de decreetgever heeft bepaald dat de kosten niet volledig ten laste kunnen worden gelegd van de verzoekende partijen wanneer de bestreden beslissing wordt vernietigd, maar niet heeft bepaald dat de kosten evenmin volledig ten laste kunnen worden gelegd van de verzoekende partijen wanneer hun beroep als gevolg van de toepassing van de bestuurlijke lus wordt verworpen, heeft hij zonder redelijke verantwoording afbreuk gedaan aan het recht op gelijke toegang tot de rechter.

B.13. Daaruit volgt dat de bestreden bepaling dient te worden vernietigd in zoverre zij van toepassing is op de bestuurlijke lus.

B.14. Aangezien de bekommernis van de decreetgever om te komen tot een effectieve en definitieve geschillenbeslechting bijval verdient, is de vraag gerezen of de gevolgen van het vernietigde art. 4.8.4 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening niet behoefden te worden gehandhaafd gedurende een bepaalde periode, teneinde de rechtszekerheid niet in het gedrang te brengen en de decreetgever in staat te stellen een nieuwe regeling aan te nemen die niet de voormelde grondwettigheidsbezwaren oproept.

Nu er geen dringende noodzaak bestaat voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen om de bestuurlijke lus in afwachting van het optreden van de decreetgever te kunnen blijven toepassen, dienen de gevolgen van de vernietigde bepaling niet te worden gehandhaafd.

Noot: 

• Tom Van Dromme, Bestuurlijke lus Raad voor Vergunningsbetwistingen sneuvelt bij Grondwettelijk Hof, De Juristenkrant, 290, 28 mei 2014, p. 1 en 4

• F. Eggermont, De bestuurlijke lus ... een dode mus, RW 2014-2015, 779

Inhoud

I. De bestuurlijke lus in de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen
II. De bestuurlijke lus in de procedure voor de Raad van State
A. Invloed van het vernietigingsarrest van het Grondwettelijk Hof op de bestuurlijke lus voor de Raad van State
B. Is remediëring aangewezen?
III. Besluit

• S. Boullart, De Bestuurlijke lus bij de raad voor vergunningsbetwistingen vernietigd. Wat is de bestuurlijke lus bij de Raad van State? RABG 2014/20, 1383
 


GwH, 29/10/2015, RABG, 2015/20, 1480

(I.T. e.a. / Vlaamse Regering)

In zake: de beroepen tot vernietiging van het Vlaamse decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, ingesteld door I.T. en anderen, door H.B. en anderen en door de VZW “Ademloos” en anderen.

I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging
(…)

II. In rechte
-A-
(…)

-B-
Ten aanzien van de ontvankelijkheid
B.1.1. De verzoekende partijen in de zaken nrs. 6029 en 6036 vorderen de vernietiging van de artikelen 21, 33 en 34 van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges.

B.1.2. Beide verzoekschriften zijn ingediend vooraleer het bestreden decreet op 1 oktober 2014 in het Belgisch Staatsblad werd bekendgemaakt.

Krachtens artikel 3, § 1 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof moet een beroep tot vernietiging worden ingesteld binnen een termijn van 6 maanden na de bekendmaking van de bestreden norm.

De bekendmaking van een norm is een voorwaarde om die norm te kunnen tegenwerpen.

Weliswaar doet de bekendmaking de termijn ingaan waarbinnen de norm kan worden bestreden, maar zij vormt geen voorwaarde voor de opening van het recht van beroep tegen een aangenomen, bekrachtigde en afgekondigde norm (zie het arrest nr. 109/2014 van 17 juli 2014, B.2.3.).

B.2. De verzoekende partijen in de zaak nr. 6036 hebben na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van het bestreden decreet opnieuw een verzoekschrift ingediend (zaak nr. 6049).

Aangezien beide verzoekschriften in gelijkluidende bewoordingen zijn geformuleerd, dienen zij voor het verdere onderzoek ervan als één enkel beroep tot vernietiging te worden beschouwd.

B.3.1. De Vlaamse Regering betwist de ontvankelijkheid van een aantal middelen in de zaken nrs. 6050 en 6077 omdat zij niet voldoende zouden zijn uiteengezet.

B.3.2. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof moeten de middelen van het verzoekschrift niet alleen te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, maar ook welke de bepalingen zijn die deze regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door de bedoelde bepalingen zouden zijn geschonden.

Het Hof onderzoekt de middelen in zoverre zij aan voormelde vereisten voldoen.

B.3.3. Ten slotte betwist de Vlaamse Regering het belang van de verzoekende partijen in de zaken nrs. 6050 en 6077 bij de vernietiging van sommige bepalingen. De verzoekende partijen, natuurlijke personen en rechtspersonen, zijn verwikkeld in procedures met betrekking tot de betwisting van diverse vergunningen en toelatingen. De in die twee beroepen aangevoerde middelen zijn identiek. De partijen hebben een voldoende belang bij de vernietiging van bepalingen die een invloed kunnen hebben op hun situatie als partijen in procedures die bij de bestreden bepalingen zijn geregeld. Het Hof zal onderzoeken of zulks het geval is voor elk van de bepalingen die het voorwerp van de aangevoerde middelen uitmaken.

B.4. De excepties worden verworpen.

Ten gronde
B.5.1. Het bestreden decreet voorziet in een overkoepelende structuur voor de Vlaamse bestuursrechtscolleges. De reeds bestaande bestuurlijke rechtscolleges, de Raad voor Vergunningsbetwistingen, het Milieuhandhavingscollege en de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, zijn onafhankelijk van elkaar en dus op grond van verschillende regelingen tot stand gekomen (Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2383/1, p. 6). Het bestreden decreet strekt ertoe de organisatie en de rechtspleging van de bestaande en toekomstige bestuursrechtscolleges op een gemeenschappelijke en homogene wijze te regelen:

“In het koepeldecreet worden de regels opgenomen die gemeenschappelijk zijn op het vlak van de organisatie en de werking van de onderscheiden bestuursrechtscolleges. Het koepeldecreet maakt ook mogelijk dat nieuwe Vlaamse bestuurlijke rechtscolleges die in de toekomst zullen worden opgericht, op een wettechnisch eenvoudige wijze kunnen worden ingeschreven in het decreet en dat, in beginsel, de gemeenschappelijke regeling op hen van toepassing wordt gemaakt. Hierdoor wordt vermeden dat naar aanleiding van de oprichting van een nieuw rechtscollege telkens van begin af aan een autonome regeling moet worden uitgewerkt die bovendien veelal onnodig verschilt van die van de regels die van toepassing zijn op andere, vergelijkbare rechtscolleges.” (ibid., p. 8).

B.5.2. De bestreden bepalingen hebben betrekking op verschillende aspecten van de gemeenschappelijke regeling van de bestuursrechtscolleges: allereerst de regeling van de bestuurlijke lus (zaak nr. 6029), vervolgens de regeling van het rolrecht (zaken nrs. 6036 en 6049) en ten slotte diverse aspecten van bevoegdheid en rechtspleging (zaken nrs. 6050 en 6077).

Ten aanzien van de bestuurlijke lus (zaak nr. 6029)
Wat betreft het eerste, tweede en derde middel
B.6. Het eerste, het tweede en het derde middel zijn gericht tegen artikel 34 van het bestreden decreet.

De verzoekende partijen voeren aan dat die bepaling de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet schendt, al dan niet in samenhang gelezen met andere grondwetsbepalingen, algemene rechtsbeginselen en internationaalrechtelijke bepalingen.

Aangezien de grieven tegen de bestreden bepaling nauw met elkaar verbonden zijn, dienen de eerste drie middelen samen te worden onderzocht.

B. 7. Artikel 34 van het bestreden decreet - vóór de vervanging ervan bij artikel 5 van het decreet van 3 juli 2015 “tot wijziging van artikel 4.8.19 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges” (BS 16 juli 2015), dat in werking treedt op een door de Vlaamse Regering te bepalen datum - bepaalt:

“§ 1. Een Vlaams bestuursrechtscollege als vermeld in artikel 2, 1°, a) en b) kan, als het vaststelt dat het de bestreden beslissing om reden van een onwettigheid moet vernietigen, de verwerende partij in elke stand van het bodemgeding met een tussenuitspraak de mogelijkheid bieden om binnen een bepaalde termijn de onwettigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen, tenzij belanghebbenden daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.

Onder een onwettigheid wordt verstaan een strijdigheid met een geschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel die kan leiden tot vernietiging van de bestreden beslissing, maar die herstelbaar is. Als de onwettigheid wordt hersteld, is de beslissing niet meer onwettig en kan de bestreden beslissing gehandhaafd blijven.

§ 2. De verwerende partij deelt het Vlaams bestuursrechtscollege binnen de door het Vlaams bestuursrechtscollege gestelde termijn mee of ze gebruikmaakt van de mogelijkheid om een onwettigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen.

Als de verwerende partij overgaat tot herstel van de onwettigheid deelt ze het Vlaams bestuursrechtscollege schriftelijk en binnen de hersteltermijn, vermeld in paragraaf 1, mee op welke wijze de onwettigheid is hersteld.

Het herstel door de verwerende partij kan enkel betrekking hebben op de onwettigheid die in de tussenuitspraak werd opgegeven.

Partijen kunnen binnen de door de Vlaamse Regering bepaalde vervaltermijnen die niet korter mogen zijn dan dertig dagen schriftelijk hun zienswijze meedelen over de manier waarop de onwettigheid is hersteld.

§ 3. Het Vlaams bestuursrechtscollege deelt de partijen mee op welke wijze het beroep verder wordt behandeld na:

de ontvangst van de mededeling van de verwerende partij dat ze niet gebruikmaakt van de mogelijkheid die haar geboden wordt met toepassing van paragraaf 2, eerste lid;
het ongebruikt verstrijken van de door het Vlaams bestuursrechtscollege bepaalde termijn, vermeld in paragraaf 2, eerste lid;
het ongebruikt verstrijken van de termijn, vermeld in paragraaf 2, tweede lid;
de ontvangst van de zienswijzen, vermeld in paragraaf 2, vierde lid.
§ 4. De proceduretermijnen, die niet worden vermeld in paragraaf 2, worden geschorst vanaf de datum van het tussenarrest, vermeld in paragraaf 1, eerste lid, tot de datum van de mededeling van het Vlaams bestuursrechtscollege, vermeld in paragraaf 3.”

B.8. De bestreden bepaling is van toepassing op de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Milieuhandhavingscollege.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen doet als administratief rechtscollege inzake ruimtelijke ordening, bij wijze van arresten, uitspraak over de beroepen tot vernietiging van vergunningsbeslissingen, valideringsbeslissingen en registratiebeslissingen (art. 4.8.2, eerste lid van de bij besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 gecoördineerde Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening).

Het Milieuhandhavingscollege doet als administratief rechtscollege uitspraak over de beroepen die worden ingesteld tegen de beslissingen van de gewestelijke entiteit over de oplegging van een alternatieve of een exclusieve bestuurlijke geldboete, en, in voorkomend geval, een voordeelontneming (art. 16.4.19, § 2 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid).

B.9.1. De bestreden bepaling voorziet in de mogelijkheid tot toepassing van de zogenaamde bestuurlijke lus, waaronder wordt verstaan “de verwerende partij in elke stand van het bodemgeding met een tussenuitspraak de mogelijkheid bieden om binnen een bepaalde termijn de onwettigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen”.

B.9.2. Oorspronkelijk werd de regeling van de bestuurlijke lus bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen bepaald in artikel 4.8.4 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO), zoals ingevoerd bij het decreet van het Vlaamse Gewest van 6 juli 2012.

Die invoering werd in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord:

“Thans heeft de Raad enkel een vernietigingsbevoegdheid. Stelt de Raad vast dat een bij hem aangevochten beslissing door een onwettigheid is aangetast, dan moet hij de vernietiging uitspreken. Of het nu gaat om de schending van een herstelbaar procedure- of vormgebrek die de inhoud van de beslissing niet heeft beïnvloed dan wel een materiële onwettigheid, de Raad heeft geen andere keuze dan de beslissing te vernietigen.

Zowel voor het bestuur als voor de rechtzoekende is dat een onbevredigende situatie. Door de vernietiging van de bestreden vergunningsbeslissing op grond van één middel is het geschil niet noodzakelijk opgelost, zeker niet als de vernietiging is uitgesproken op grond van de schending van een vormvoorschrift. De beslissing kan nog door andere onwettigheden zijn aangetast waarover de Raad zich niet heeft uitgesproken. Het vergunningverlenende bestuursorgaan dat zijn beslissing vernietigd ziet, moet bij het hernemen van de beslissing het gezag van het arrest eerbiedigen en minstens de door de Raad vastgestelde onwettigheid herstellen. Andere onwettigheden die bij de berechting van het vernietigingsberoep niet werden onderzocht, kunnen dus opnieuw worden begaan, zonder dat daar overigens kwade trouw mee hoeft gemoeid te zijn. Niet zelden is het zelfs niet zeker of de onwettigheid die tot de vernietiging heeft geleid, wel afdoende is hersteld. De verzoeker die de vernietiging heeft verkregen, zal dus opnieuw beroep moeten instellen bij de Raad als hij zich niet neerlegt bij de nieuwe beslissing. Een carrousel van beroepen en vernietigingen kan zo op gang worden gebracht om na jaren van procederen te weten of de beslissing door de beugel kan of niet. Voor alle betrokkenen betekent dat procedureleed, kosten en tijdverlies.” (Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1509/1, p. 3-4).

Uit het vervolg van de parlementaire voorbereiding blijkt dat de decreetgever beoogde bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen “onnodige nieuwe procedures te voorkomen, tijdwinst te boeken en meer en sneller rechtszekerheid te bieden” (ibid., p. 9), wat zowel de burger als de overheid tot voordeel zou strekken.

B.9.3. In de parlementaire voorbereiding van het bestreden decreet wordt de invoering van de bestuurlijke lus als volgt verantwoord:

“De bestuurlijke lus betreft een herstelbare onwettigheid zoals procedure- en vormfouten. Dit is een figuur uit het Nederlands bestuursrecht.

[…]

Door procedure- en vormfouten tijdens het geding recht te zetten kan een vernietiging door de bestuursrechter voorkomen worden.

Hierbij wordt o.m. gedacht aan een achterkomende motivering van een bestuurshandeling, het naderhand inwinnen van een advies, en het achteraf voldoen aan de hoorplicht.

[…]

Burgers krijgen terecht steeds vaker de mogelijkheid om een onvolledig dossier te vervolledigen. Zo ook moeten bestuurlijke overheden de kans krijgen om procedure- en vormfouten tijdig te herstellen.” (Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2383/1, p. 39).

B.10. De bestuurlijke lus, zoals geregeld bij het bestreden artikel 34, kan slechts worden toegepast wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

B.11.1. In de eerste plaats is vereist dat de belanghebbenden, vermeld in artikel 34, door de toepassing van de bestuurlijke lus niet onevenredig kunnen worden benadeeld.

De belanghebbenden zijn degenen die bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen (art. 4.8.11, § 1 van de VCRO) of het Milieuhandhavingscollege (art. 16.4.19, § 2 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid) beroepen kunnen instellen tegen de bestreden beslissing.

Ten aanzien van het Milieuhandhavingscollege zijn de belanghebbenden in de regel enkel diegenen die een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf hebben gepleegd en aan wie uit dien hoofde een bestuurlijke geldboete of een voordeelontneming is opgelegd.

Ten aanzien van de Raad voor Vergunningsbetwistingen is de kring van belanghebbenden ruimer. Artikel 4.8.11, § 1 van de VCRO bepaalt immers:

“De beroepen bij de Raad kunnen door de volgende personen worden ingesteld:

de aanvrager van de vergunning of van het asbuiltattest, respectievelijk de persoon die beschikt over zakelijke of persoonlijke rechten ten aanzien van een constructie die het voorwerp uitmaakt van een registratiebeslissing, of die deze constructie feitelijk gebruikt;
de bij het dossier betrokken vergunningverlenende bestuursorganen;
elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die rechtstreekse of onrechtstreekse hinder of nadelen kan ondervinden als gevolg van de vergunnings-, validerings- of registratiebeslissing;
procesbekwame verenigingen die optreden namens een groep wiens collectieve belangen door de vergunnings-, validerings- of registratiebeslissing zijn bedreigd of geschaad, voor zover zij beschikken over een duurzame en effectieve werking overeenkomstig de statuten;
de leidend ambtenaar van het departement of, bij afwezigheid, diens gemachtigde voor vergunningen die afgegeven zijn binnen de reguliere procedure, behalve in de gevallen, vermeld in artikel 4.7.19, § 1, derde lid;
de leidend ambtenaar of, bij afwezigheid, diens gemachtigde van het departement of agentschap waartoe de adviserende instantie behoort, aangewezen krachtens artikel 4.7.16, § 1, eerste lid, respectievelijk artikel 4.7.26, § 4, 2°, op voorwaarde dat die instantie tijdig advies heeft verstrekt of ten onrechte niet om advies werd verzocht;
het college van burgemeester en schepenen voor vergunningen, afgegeven binnen de bijzondere procedure, op voorwaarde dat het tijdig advies heeft verstrekt krachtens artikel 4.7.26, § 4, eerste lid, 2°, of ten onrechte niet om advies werd verzocht.
De persoon aan wie kan worden verweten dat hij een voor hem nadelige vergunningsbeslissing niet heeft bestreden door middel van het daartoe openstaande georganiseerd administratief beroep bij de deputatie, wordt geacht te hebben verzaakt aan zijn recht om zich tot de Raad te wenden.”

B.11.2. In de tweede plaats is vereist dat de onwettigheid van de bestreden beslissing herstelbaar is. In de parlementaire voorbereiding worden enkele voorbeelden van herstelbare onregelmatigheden gegeven:

“Hierbij wordt o.m. gedacht aan een achterkomende motivering van een bestuurshandeling, het naderhand inwinnen van een advies, en het achteraf voldoen aan de hoorplicht.

Zo zal een bestuurshandeling niet langer als onrechtmatig worden beschouwd wanneer bijvoorbeeld de voor de uitvaardiging van de bestuurshandeling noodzakelijke aanvraag later werd ingediend, de noodzakelijke motivering naderhand werd gegeven, de noodzakelijke raadpleging van een belanghebbende naderhand werd gehouden, naderhand aan de hoorplicht werd voldaan, een noodzakelijk advies naderhand werd ingewonnen.” (Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2383/1, p. 39).

B.11.3. In de derde plaats moet het herstel van de onregelmatigheid tot gevolg hebben, niet alleen dat de bestreden beslissing niet langer onregelmatig is, maar ook dat “de bestreden beslissing gehandhaafd [kan] blijven”.

Hoewel de handhaving van de beslissing in die laatste zinsnede als een loutere mogelijkheid is geformuleerd, blijkt uit de parlementaire voorbereiding ontegenzeggelijk dat de herstelhandeling op basis van de bestreden bepaling niet kan bestaan in een beslissing waarvan de inhoud zou verschillen van de bestreden beslissing: “Een inhoudelijke hervorming van de beslissing (bv. een weigering die in een vergunning wordt omgebogen) gaat de perken van de bestuurlijke lus te buiten.” (Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2383/1, p. 41). “Het essentiële opzet van de bestuurlijke lus bestaat erin dat de bestreden beslissing, gezuiverd van de herstelbare onwettigheden, kan worden gehandhaafd.” (ibid., p. 40-41).

B.11.4. Tot slot dienen de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Milieuhandhavingscollege, alvorens de bestuurlijke lus voor te stellen, alle middelen te hebben onderzocht, zoals in de parlementaire voorbereiding wordt gepreciseerd:

“De bestuurlijke lus kan pas toegepast worden na onderzoek van alle middelen. Het is niet wenselijk de bestuurlijke lus toe te passen voor één welbepaalde onwettigheid om naderhand te constateren dat een andere onwettigheid niet te herstellen is en het verzoek tot vernietiging ingewilligd moet worden.” (Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2383/1, p. 39).

B.12.1. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk doet aan de beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter.

B.12.2. De beginselen van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechter en het beginsel van de scheiding der machten zijn fundamentele kenmerken van de rechtsstaat.

B.12.3. Het rechterlijk toezicht dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Milieuhandhavingscollege uitoefenen, betreft de externe en interne wettigheidscontrole, die niet zover gaat dat zij hun beoordeling in de plaats zouden kunnen stellen van de discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de administratie. Bij zijn controle mag de rechter zich immers niet begeven op het terrein van de opportuniteit, vermits dat onverenigbaar zou zijn met de beginselen die de verhoudingen regelen tussen het bestuur en de rechtscolleges.

Het vaststellen van de inhoud van een discretionaire beslissing, meer bepaald als gevolg van het herstel van de onregelmatigheid, komt niet de rechter maar het bestuur toe. Het betrokken bestuursorgaan kan beslissen, met name wanneer het van mening is dat het herstel van de onregelmatigheid een weerslag kan hebben op de inhoud van de bestreden beslissing, geen gebruik te maken van de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus.

B.12.4. Door de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Milieuhandhavingscollege de mogelijkheid te bieden, wanneer die de toepassing van de bestuurlijke lus voorstellen, hun standpunt over de uitkomst van het geschil kenbaar te maken, dat nochtans tot dezelfde beslissing moet leiden, doet de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk aan de beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter.

B.13.l. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk doet aan de rechten van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op toegang tot de rechter.

B.13.2. Krachtens de bestreden bepaling kan het betrokken rechtscollege het betrokken bestuursorgaan “in elke stand van het bodemgeding met een tussenuitspraak” de mogelijkheid bieden om de bestuurlijke lus toe te passen. Pas nadat het betrokken bestuursorgaan die mogelijkheid heeft benut, kunnen de partijen hun zienswijze meedelen, doch enkel over de manier waarop de onwettigheid is hersteld (art. 34, § 2, laatste lid).

B.13.3. Wanneer een rechtscollege, zoals te dezen de Raad voor Vergunningsbetwistingen of het Milieuhandhavingscollege, een element aanbrengt dat ertoe strekt de beslechting van het geschil te beïnvloeden, zoals te dezen de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus, houdt het recht op tegenspraak in dat de partijen hierover debat moeten kunnen voeren (zie, mutatis mutandis, EHRM 16 februari 2006, Prikyan en Angelova / Bulgarije, § 42; 5 september 2013, Cepek / Tsjechische Republiek, § 45).

Het loutere oordeel door de Raad voor Vergunningsbetwistingen of het Milieuhandhavingscollege dat de belanghebbenden door de toepassing van de bestuurlijke lus niet onevenredig kunnen worden benadeeld, kan niet volstaan. Het komt immers de partijen zelf toe, en niet het rechtscollege, om uit te maken of een nieuw element opmerkingen behoeft of niet (zie, mutatis mutandis, EHRM 18 februari 1997, Nideröst-Huber / Zwitserland, § 29; 27 september 2011, Hrdalo / Kroatië, § 36).

B.13.4. De toepassing van de bestuurlijke lus kan daarenboven gevolgen hebben voor de belanghebbenden, bedoeld in artikel 4.8.11 van de VCRO, die tegen de beslissing geen beroep hebben ingesteld en die niet zijn tussengekomen in het geding.

Het recht op toegang tot de rechter is een algemeen rechtsbeginsel dat met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aan eenieder moet worden gewaarborgd. Een beslissing die met toepassing van de bestuurlijke lus is genomen, kan niet van het recht op toegang tot de rechter worden uitgesloten. De beperking van dat recht, voor een categorie van belanghebbenden, is niet evenredig met de door de decreetgever nagestreefde doelstelling die in essentie erin bestaat de bestuurlijke geschillenbeslechting te stroomlijnen en te versnellen.

B.13.5. Door niet te voorzien in een op tegenspraak gevoerd debat over de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus, in gevallen waarin zulks nog niet het voorwerp was van een debat tussen de partijen, en door niet te voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de beslissing die met toepassing van de bestuurlijke lus is genomen, na de kennisgeving of de bekendmaking daarvan, doet de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk aan de rechten van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op toegang tot de rechter.

B.14.1. De verzoekende partijen voeren aan dat op discriminerende wijze afbreuk wordt gedaan aan de formele motiveringsplicht, zoals gewaarborgd in de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.

B.14.2. De artikelen 1 tot 3 van de wet van 29 juli 1991 bepalen:

“Art. 1. Voor de toepassing van deze wet moeten worden verstaan onder:

Bestuurshandeling:
De eenzijdige rechtshandeling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur;
Bestuur:
De administratieve overheden als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State;
Bestuurde:
Elke natuurlijke of rechtspersoon in zijn betrekkingen met het bestuur.
Art. 2. De bestuurshandelingen van de besturen bedoeld in artikel 1 moeten uitdrukkelijk worden gemotiveerd.

Art. 3. De opgelegde motivering moet in de akte de juridische en feitelijke overwegingen vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen.

Zij moet afdoende zijn.”

B.14.3. Die bepalingen veralgemenen de verplichting om de bestuurshandelingen met individuele draagwijdte uitdrukkelijk te motiveren. De uitdrukkelijke motivering van de betrokken handelingen is een recht van de bestuurde, aan wie aldus een bijkomende waarborg wordt geboden tegen bestuurshandelingen met individuele strekking die willekeurig zouden zijn.

B.14.4. Een gemeenschaps- of gewestwetgever zou, zonder de federale bevoegdheid ter zake te schenden, niet vermogen de bescherming die door de federale wetgeving aan de bestuurden wordt geboden te verminderen door de overheden die optreden in de aangelegenheden waarvoor hij bevoegd is, vrij te stellen van de toepassing van de voormelde wet of door die overheden toe te staan daarvan af te wijken (zie o.a. het arrest nr. 91/2013 van 13 juni 2013).

B.14.5. Doordat zij het betrokken bestuursorgaan toestaat een individuele bestuurshandeling die niet uitdrukkelijk is gemotiveerd na toepassing van de bestuurlijke lus van de vereiste motivering te voorzien, doet de bestreden bepaling afbreuk aan het bij de wet van 29 juli 1991 gewaarborgde recht van de adressaat van de handeling, maar eveneens van mogelijke belanghebbende derden, om onmiddellijk kennis te nemen van de motieven die de beslissing verantwoorden door de vermelding ervan in de handeling zelf. Het recht op de uitdrukkelijke motivering maakt het mogelijk het jurisdictionele toezicht op de bestuurshandelingen met individuele draagwijdte en de inachtneming van het beginsel van de wapengelijkheid in het kader van het administratief contentieux te versterken.

De uitdrukkelijke motiveringsplicht, die de bestuurde in staat moet stellen te beoordelen of er aanleiding toe bestaat de beroepen in te stellen waarover hij beschikt, zou zijn doel voorbijschieten indien die bestuurde de motieven die de beslissing verantwoorden pas te weten kan komen nadat hij beroep heeft ingesteld.

B.14.6. Volgens de Vlaamse Regering heeft artikel 13 van de wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State de wet van 29 juli 1991 impliciet gewijzigd, waardoor zou moeten worden aangenomen dat de decreetgever hetzelfde kan doen.

Bij zijn arrest nr. 103/2015 van 16 juli 2015 heeft het Hof artikel 13 van de wet van 20 januari 2014 vernietigd, met name omdat die bepaling op discriminatoire wijze afbreuk deed aan het bij de wet van 29 juli 1991 gewaarborgde recht om onmiddellijk kennis te nemen van de motieven die de beslissing verantwoorden door de vermelding ervan in de handeling zelf.

B.14.7. Bovendien, opdat artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen van toepassing kan zijn, is vereist dat de aangenomen regeling noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en dat de weerslag van de in het geding zijnde bepalingen op de aangelegenheid slechts marginaal is.

Te dezen echter volstaat het vast te stellen dat de weerslag van de in het geding zijnde bepaling op de federale bevoegdheid inzake uitdrukkelijke motivering niet marginaal is aangezien zij erop neerkomt toe te staan dat de motieven van een beslissing niet in de handeling zelf voorkomen en door het bevoegde bestuurlijke gezag pas worden bekendgemaakt in de loop van de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen of het Milieuhandhavingscollege.

B.15. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de bestreden bepaling dient te worden vernietigd.

Aangezien de overige grieven die in het eerste, tweede en derde middel zijn vervat niet tot een ruimere vernietiging kunnen leiden, dienen zij niet te worden onderzocht.

(…)

Om die redenen,

het Hof

(…)

Gerelateerd
Aangemaakt op: zo, 11/01/2015 - 17:43
Laatst aangepast op: di, 08/08/2017 - 09:31

Hebt u nog een vraag?

Hebt u nog een vraag in dit verband, klik dan hier om uw vraag aan ons te stellen, of meteen een afspraak te maken voor een consultatie.

Aanvulling

Heeft u een suggestie, aanvulling of voorstel tot correctie met betrekking tot deze pagina? Gebruik dit adres om het te melden.